Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 0

В пособии показана система государственного и муниципального управления, состояние экономики, современная система, тенденции и направления развития России в целом и ее регионов, роль методов управления развитием регионов в процессе становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской области, высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономической активности и социально-экономического уровня жизни населения области. Настоящая работа имеет учебное предназначение, которое заключается в том, чтобы ввести в учебную работу новый материал и помочь студентам, магистрам и аспирантам в освоении этой сложной и актуальной проблемы.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
                                          1


           ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ




           В. Н. Романов, В. В. Кузнецов


                  Система
             государственного
             и муниципального
                управления
                        Учебное пособие




                                 Ульяновск
                                     2008


                                         2


      УДК 338.27(075)
      ББК 65.23 я7
          Р69


    Рецензенты заведующий кафедрой Ульяновского филиала ФГОУ ВПО
«ПАГС» им. П. А. Столыпина Лаврентьева И. П.

     Утверждено редакционно-издательским советом университета в качестве
учебного пособия




    Романов, В. Н.
           Система государственного и муниципального управления : учеб-
 Р69 ное пособие / В. Н. Романов, В. В. Кузнецов. – Ульяновск : УлГТУ,
     2008. –153 с.
           ISBN978-5-9795-0393-6
       В пособии показана система государственного и муниципального управления, состоя-
ние экономики, современная система, тенденции и направления развития России в целом и
ее регионов, роль методов управления развитием регионов в процессе становления экономи-
ки регионов в новом экономическом пространстве.
       На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульянов-
ской области, высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономиче-
ской активности и социально-экономического уровня жизни населения области.
       Настоящая работа имеет учебное предназначение, которое заключается в том, чтобы
ввести в учебную работу новый материал и помочь студентам, магистрам и аспирантам в ос-
воении этой сложной и актуальной проблемы.

                                                                   УДК 338. 27(075)
                                                                     ББК 65. 23 я7
                                             © В. Н. Романов, В. В. Кузнецов, 2008
      ISBN978-5-9795-0393-6                          © Оформление. УлГТУ, 2008


                                     3


                                 ОГЛАВЛЕНИЕ
    Введение                                                                 4
    Часть первая. Государственное управление                                 9
    Природа и сущность государственного управления                           9
    Государство: формы правления, формы государственного устройства,
    функции                                                                15
    Государственная власть и государственное управление: соотношение
    понятий и принципы организации                                         22
    Федеральное собрание РФ: порядок формирования, правовая основа
    деятельности, структура и полномочии                                   27
    Система государственной власти                                         33
    Федеральные органы исполнительной власти: организационно-правовые
    формы, структура, полномочия                                           40
    Федеральные округа РФ                                                  47
    Законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации   52
    Информационные системы и управление обществом                          58
    Государство и социальная сфера                                         64
    Вопросы по государственному управлению                                 71
    Часть вторая. Местное самоуправление                                   74

1   Формирование, принципы, сущность органов местного самоуправления       74

2   История развития местного самоуправления в России                      78

3   Европейские модели развития самоуправления                             87

4   Организационные основы местного самоуправления                         91

5   Особенности функционирования представительного органа местного
    самоуправления                                                         99

6   Финансово-экономические основы местного самоуправления                 107

7   Социальные составляющие местного самоуправления                        117

8   Регулирование деятельности в регионах и муниципальных образованиях     127

9   Оценка деятельности органов муниципальных образований                  138
    Заключение                                                             150
    Вопросы по местному самоуправлению                                     153
    Список тем для выполнения студентами исследовательских работ           156
    Темы курсовых работ по дисциплине «Государственное
    и муниципальное управление»                                            157
    Литература и другие источники для использования
    в исследовательской работе и написания курсовых работ                  159


                                      4



                                ВВЕДЕНИЕ
     Современное управление территориями и экономикой регионов основано
на концепции активного участия в нем государства не только как государства-
регулятора, устанавливающего «правила игры» на рынке и реализующего ме-
ханизм регулирования, но и как государства-собственника в рыночной эконо-
мике, его субъекта. Однако к настоящему времени государственное регулиро-
вание экономикой в России в полной мере еще не сложилось. Есть отдельные
законы и постановления по регулированию некоторых сфер экономики, соци-
альной сферы, но нет научно обоснованной программы развития страны и ее
регионов. Нет кодекса по государственному регулированию социально-
экономическим развитием.
     Отсутствие документов стратегического развития не позволяет планиро-
вать основные направления, факторы и ресурсы развития. Это привело к тому,
что, что за последние 15–20 лет страны «золотого миллиарда», пока РОССИЯ
«занималась» реформами, в основном завершили четвертую технологическую
революцию, связанную с интеллектуализацией производств, и приступили к
созданию нового типа постиндустриального общества. Объем мирового рынка
наукоемкой продукции сегодня составляет 2 трлн \300 млрд долл. Из этой
суммы 39 % приходится на США, 30 – на Японию и 16 – на Германию. Доля
России составляет лишь 0,3 % мирового уровня. Производство наукоемкой
продукции обеспечивают всего 50 макротехнологий, Семь наиболее развитых
стран, обладая 46 макротехнологиями, удерживают 80 % этого рынка. США
ежегодно получают от экспорта наукоемкой продукции около 700 млрд долл.,
Германия – 530, Япония – 400 млрд долл 1.
     Наша страна, по оценке ученых, должна иметь на этом рынке 8–12 %, или
500–600 млрд долл. в год. Приоритетными макротехнологиями могут быть:
авиация, космос, судостроение, ядерная энергетика, спецхимия и металлургия,

1
       Мир на рубеже тысячелетий (прогноз развития мировой экономики до 2015 г.)
Руководители авторского коллектива академик РАН Мартынов В. А., член-корр. РАН
Дынкин А. А. – М. : Издательский дом «Новый век», 2001. – С.542.


                                          5


биотехнология, специальное машиностроение, телекоммуникация и связь, мик-
роэлектроника. По этим направлениям страна обладает собственной научной
школой. Россия, занимая одну шестую часть земной суши, одно из самых бога-
тых государств мира. В нашей стране живет 3 % населения планеты, на ее тер-
ритории сосредоточено 35 % запасов мировых ресурсов и более половины
энергетического сырья. При суммарной оценке каждый россиянин оказывается
в 3–5 раз богаче американца и в 10–15 раз – любого европейца. Россия – един-
ственная в мире страна, самодостаточная для интенсивного социально-
экономического развития.
      XXI век характерен ускорением всех процессов, в том числе и процессом
качества управления. Значительный научный вклад в разработку теории пере-
хода к новому качеству управления развитием регионов, например, внесли на-
учные силы Российской Академии государственной службы (РАГС). Профес-
сор Ю.Алексеев основные положения выработанных рекомендаций сводит к
трем направлениям: 2
      1) качество жизни населения региона и отдельных его структур призвано
стать главной задачей сферы управления;
      2) качество социально-экономического развития территории должно ос-
новываться на современных передовых теориях, способствующих максимально
эффективному использованию созданного потенциала территорий и устойчи-
вому его развитию;
      3) качество управления должно быть построено на современных теориях
менеджмента, которые должны содержать новейшие технологии, инструмента-
рии и ресурсы управления, необходимые для обеспечения качества жизни на-
селения территорий: квалификация менеджмента, мониторинг текущего со-
стояния и анализ.
      В данной работе, на основе изучения и анализа статистических данных,
научных трудов и монографий ведущих специалистов России, длительное вре-

2
       Алексеев Ю. П. Качество управления как научная категория // Регион: к новому
качеству управления / науч. ред. Ю. П. Алексеев, А. Н. Падучин. – М. : Изд-во БСТ, 2000.


                                            6


мя занимающихся макроэкономическими проблемами, проблемами региональ-
ной экономики, ставилась задача показать современное состояние экономики,
тенденции и направления развития регионов России, роль государства в управ-
лении процессами становления экономики регионов в новом экономическом
пространстве.
      Со времени отказа от централизованной системы управления террито-
риями остается не до конца решенным вопрос разделения полномочий и фи-
нансового обеспечения выполнения регионами их полномочий. Вопрос, безус-
ловно, более широкий. Очевидно, речь должна идти о праве владения собст-
венностью и системе распределения доходов, получаемых от использования
этой собственности. Довольно много исследований, подтверждающих недоста-
точность местных бюджетов для обеспечения выполнения полномочий мест-
ных органов. В результате этой политики происходит дальнейшая дифферен-
циация регионов по основным макроэкономическим показателям. Большой ав-
торитет в вопросах размещения производительных сил академик А. Гранберг
отмечает, что такая огромная внутренняя дифференциация уникальна для одно-
го государства; она превышает даже разрыв между странами «золотого милли-
арда» и остальной беднейшей частью человечества 3.
      До населения через средства массовой информации доводится мысль, что
капиталистический общественный строй обеспечивает более эффективное ис-
пользование собственности и, следовательно, ее надо приватизировать.
      За последнее десятилетие как в России, так и за рубежом появились тео-
ретические исследования, подтверждающие спорность этого утверждения.
Предложенная профессором РАГС С. Мельниковым программа «СЭПИН» –
социально-экономическая поддержка интересов населения территорий – пред-
полагает новые отношения к собственности и к доходам. Он справедливо счи-
тает, что население данной территории, при достаточной информированности и
создании адекватной структуры управления принадлежащим ему имуществом,

3
        Региональное развитие : опыт России и Европейского Союза / рук. авт. колл. и отв.
ред. А. Г. Гранберг. – М. : ЗАО «Изд-во «Экономика», 2000.


                                    7


будет работать на себя с максимальной результативностью для обеспечения
своих социальных, экономических интересов и в интересах саморазвития.
     Анализ функционирования предприятий крупного и среднего бизнеса,
предприятий жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, сельскохозяй-
ственного производства и в целом социально-экономических процессов, проис-
ходящих в Ульяновской области, позволяет утверждать, что без права владения
собственностью, находящейся на данной территории, и доходами, получаемы-
ми от использования этой собственности, население не может обеспечить нор-
мальное социально-экономическое функционирование и развитие.
     Академик В. И. Кушлин пишет, что вопрос о будущем типе социального
и экономического развития поставлен вновь в концептуальную плоскость. Если
ранее сложившийся перекос в распределении ресурсов и экономических потен-
циалов казался естественным и, отражавшим вклад в мировое развитие соот-
ветствующих народов, то в последнее время он вызывает не только недоумение
у отставших по уровню потребления народов, но и активный протест.
     Директор Института проблем глобализации профессор М. Делягин разви-
вает эту мысль с точки зрения необходимости практической реализации прин-
ципов экономической эффективности и социальной справедливости.
     Он считает, что принцип эффективности не противоположен принципу
социальной справедливости в долгосрочной перспективе, которая наиболее
важна при анализе развития человечества, принципы не отвергают, но взаимно
подразумевают друг друга.
     Кроме общетеоретических в данном учебном пособии рассмотрены во-
просы технологии управления городами, муниципальными образованиями и
регионами.
     В практику управления этими структурами начинают вводить элементы
планирования. Профессор Казанцев обосновывает необходимость прогнозиро-
вания и планирования социально-экономического развития регионов и страны в
целом. Но сегодня нельзя еще говорить о высоком качестве и результативности


                                         8


этих документов: нет единообразия в оформлении, зачастую нет очерченной
разницы между концептуальным, стратегическим планом и программой разви-
тия территорий, нет увязки планов развития по уровням управления: муници-
пальные органы, города, регионы. Разработанные документы зачастую нелеги-
тимны и не заключают факта общественного согласия, намечаемые программы
развития не подкреплены ресурсами и в неполной мере учитывают влияние
внешних факторов. Представленная в данном учебном пособии «пирамида
функций управления» призвана помочь студентам, магистрам, аспирантам и
практическим работникам управления четко разделить назначение и содержа-
ние каждого из этапов планирования и в целом принятия управленческих ре-
шений по жизнедеятельности территорий 4.




4
       В настоящее время издан ряд учебников по государственному регулированию
национальной экономики, в том числе:
      1. Орешин, В. П. Государственное регулирование национальной экономики. / В. П.
Орешин - М. : ИНФРА-М, 2000. – 122 с.
      2. Бабашкина, А. М. Государственное регулирование национальной экономики. / А. М.
Бабушкина - М. : Финансы и статистика, 2003. – 476 с.
      3. Самофалова, Е. В.. Государственное регулирование национальной экономики. / Е.
Ф. Самофалова и др. - М. : Финансы и статистика, ЗАО «КноРус». 2008.– 258 с..


                                    9



                            ЧАСТЬ ПЕРВАЯ.
               ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ



  1. ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
               1.1. ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
     Государственное управление понимается как совокупность определенных
мероприятий, проводимых с целью руководства и контроля государства (субъ-
екта) над объектами. Для руководства используются все необходимые ресурсы:
материальные, финансовые, кадровые, информационные и др. Методология го-
сударственного управления определяется с помощью различных методов, ме-
ханизмов и средств. Методы государственного управления представляют собой
способы, которые необходимы для осуществления функций государственного
управления.
     Каждый из методов обладает конкретными характеристиками:
     1) ярко выраженной взаимосвязью объекта и субъекта;
     2) конкретной организационной формой (приказами и правилами);
     3) выбором способа для достижения поставленных задач.
     Виды методов государственного управления:
     1) убеждение;
     2) принуждение;
     3) правовые акты управления.
     Убеждение подразумевает подчинение действующему законодательству
субъектов и используется с целью профилактики нарушений. Применяется в
виде разъяснений, обсуждений, поощрений и обоснований поведения субъекта.
     Принуждение, как одно из средств обеспечения государственного поряд-
ка, может быть в виде:
     1) административного предупреждения;
     2) административной ответственности;


                                   10


     3) административного пресечения. Принуждение может носить как
     профилактический характер, так и непосредственное пресечение наруше-
ний правопорядка.
     Правовые акты управления представляются в виде властного односто-
роннего подзаконного решения, принятого с целью соблюдения законности или
устранения последствий нарушений правопорядка.
     Правовые акты подразделяются на виды:
     1) по юридическим свойствам – нормативные правовые и индивидуаль-
ные нормативные акты;
     2) по временным рамкам действия – срочные и бессрочные;
     3) по территориальному распределению – действуют в пределах РФ, в
пределах каждого из субъектов РФ и в пределах административно-
территориальной единицы РФ;
     4) по типу компетенции – общей компетенции, отраслевой и межотрас-
левой компетенции.
     Существуют некоторые обязательные требования, предъявляемые к нор-
мативным актам:
     1) соблюдение полномочий и процесса создания нормативных актов го-
сударственного управления;
     2) соблюдение установленного процесса принятия;
     3) соблюдение установленной формы и утверждение ответственным
лицом.


                     1.2. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
     Сущность государственного управления подразумевает ряд конкретных
действий, которые необходимы для достижения определенных целей с исполь-
зованием всех ресурсов: материальных, финансовых, информационных, кадро-
вых и других механизмов воздействия на объект со стороны управляющего
субъекта. Госуправление является разновидностью социального управления



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика