Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Электронное правительство: эффективность политики внедрения информационно-коммуникационных технологий в государственное управление

Голосов: 2

Обзорная статья посвящена вопросам внедрения ИКТ в государственное управление. Представлены концепции развития постиндустриального, информационного общества, общества знаний и обозначен современный этап развития государственных программ, направленных на формирование электронного правительства на федеральном и региональном уровнях. Развитие теории государственного управления представлена с точки зрения постепенного формирование сетевой модели публичной политики. Материал подготовлен в рамках Всероссийского конкурсного отбора обзорно-аналитических статей по приоритетному направлению "Информационно-телекоммуникационные системы" (<a href="http://www.ict.edu.ru/itkonkurs2008/">http://www.ict.edu.ru/itkonkurs2008/</a>).

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
               2. Теория государственного управления и формирование сетевой модели
публичной политики


           В     последние          десятилетия          вопросы        реформирования              государственного
управления            в     значительной           степени        опираются          на      концепцию           «Нового
государственного              менеджмента»            (New      Public      Management).           Феномен         нового
государственного менеджмента возник в рамках более широкого движения за
«перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х годов в
экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, это движение
является одним из наиболее серьезных изменений в философии                                                и парадигме
государственного управления, произошедшее за последнее столетие5. Авторами
концепции           «Перестраивающегося                правительства»            (Reinventing        Government            —
RG)являются Дэвид Осборн и Тэд Гэблер, которые предлагают принципы RG не в виде
неких нормативов, а как обобщение изменений в государственном управлении6.
Исходные принципы излагаются следующим образом:
           – государство рассматривается не как                           неизбежное зло,             а как        способ
коллективной деятельности и решения общественных проблем;
           – эффективное              государство            должно           соответствовать              требованиям
информационного общества и экономики знаний — большая, централизованная и
стандартизованная бюрократия должны остаться в прошлом;
           – проблемой государственного управления являются не люди (бюрократы), а
сама бюрократическая система;
           – традиционная             демократия           (автор       говорят        о      республиканской              и
демократической идеологии в США) не сможет решить сегодняшние проблемы
государства путем перераспределения средств — эффективность решений зависит от
«переизобретения» правительства;
           – необходимо основываться на принципах обеспечения равенства возможностей
для всех граждан.


5
    См.: Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт,
    российские реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004.
6
    Osborne D. Reinventing Government. How the enterpreneurial spirit is transforming the public sector / D. Osborne, T.
    Gaebler. Reading. Mass., 1992..




                                                             11


      Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное
значение надо придавать не правительству, а такому изменению стимулов в
государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления
более предпринимательским и соответственно более эффективным. Это, в свою
очередь, будет способствовать перенесению ресурсов из областей с низкой отдачей в
области с более высокой отдачей. Основные принципы концепции «перестройки
правительства» можно изложить следующим образом:
      – необходимость     конкуренции       между   структурами,    претендующими    на
предоставление услуг для правительства;
      – наделение местных сообществ большими полномочиями;
      – ориентация на конечный результат — измерение результатов деятельности и
концентрация на них является одним из путей усовершенствования работы
государственного аппарата;
      – ориентация на миссию вместо простого следования правилам имеет ряд
преимуществ, в частности повышает инновационность и гибкость оргструктуры;
      – модель «сервисного государства» — представление граждан в качестве
клиентов повышает ответственность и деполитизирует распределение средств между
организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг,
приводит к меньшей расточительности в текущей деятельности госсектора;
      – упреждение проблем вместо их разрешения — долгосрочное планирование,
упреждение и профилактика проблем обходятся дешевле, чем работа в «пожарном
режиме»;
      – акцентирование госструктур на зарабатывании денег, а не их трате;
      – децентрализация      деятельности    правительства   —     наделение   большими
полномочиями служащих и создание проектных команд;
      – опора на рыночные механизмы в деятельности государственных структур;
      – государство должно выступать в качестве катализатора изменений в
коммерческом и неправительственном (третьем) секторе в интересах решения
общественных проблем.
      Последняя позиция формулируется в форме принципа — «наблюдать, а не
грести». Идея состоит в том, что если правительство будет тратить все силы на




                                            12


хозяйственную деятельности (будет «грести»), то у него не будет возможности
прокладывать курс. На масштабные государственные задачи будет все время не хватать
ресурсов и поэтому рекомендуется направлять усилия коммерческого и третьего
секторов    на   решение   общественных   проблем.    Например,    грантовая   помощь
благотворительным и волонтерским организациям дешевле, чем поддержание
функционирования государственной структуры.
      Следует отметить, что государственная служба многих стран переживает не
лучшие времена, а ее реформа — это постоянно расширяющаяся тема для обсуждения в
одних странах или непрерывный планомерный процесс – в других. Проблемы, лежащие
в основе необходимости реформирования государственной службы формулируются
следующим образом:
      – постоянный рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в
государственном секторе увеличивает нагрузку на бюджеты разных уровней;
      – слабая мотивация труда госслужащих и нехватка квалифицированного
персонала приводят к снижению эффективности функционирования государственного
аппарата;
      – развитие    протекционизма   и    коррупции   определяют     низкий    уровень
общественного доверия к чиновникам и государственному аппарату в целом;
      – неспособность госаппарата реагировать на изменения вызывает операционную
неэффективность и низкое качество государственных услуг.
      Концепция и практика нового государственного менеджмента, существуя в
разных странах под разными названиями (предпринимательское правительство,
менеджеризм и др.), предполагает вполне определенный набор компонентов, с разной
полнотой реализуемых в отдельных странах в ходе реформирования государственного
управления.
      Можно сформулировать следующие базовые принципы концепция нового
государственного менеджмента:
      – использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего
частным фирмам, переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости
и применению новых, в том числе электронных технологий;




                                          13


          – введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности
как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их
качества; активное использование тендерных процедур и повышение эффективности за
счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так
и с частными организациями;
          – дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в
которых разделены интересы производства услуг и их предоставления гражданам и
организациям;
          – практичный и профессиональный менеджмент, включающий подотчетность и
избирательный контроль со стороны вышестоящих государственных ведомств;
          – четкие стандарты и измерители целей, результатов и эффективности
функционирования подразделений, четкого определения индикаторов успешности
выполнения целей и задач, желательно в количественной форме;
          – контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка
продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем
демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
          – переход к обеспечению индивидуализированных (responsive) услуг гражданам
и бизнесу;
          – повышение дисциплины, улучшение управления человеческими ресурсами и
сокращение издержек.
          Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента
связывается с ростом недоверия правительствам и расширения в общественном
сознании негативизма по отношению к властям. В результате политическая власть,
стремясь избежать обвинений в неэффективном руководстве, которые могут негативно
сказаться на перспективах переизбрания, заинтересована делегировать ответственность
на средние и нижние этажи правительственной иерархии — правительственные
агентства и другие структуры7.
          Говоря о внедрении принципов корпоративного управления в деятельность по
реформированию государственной власти необходимо учитывать существенную


7
    Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские
    реформы / Российско-Европейский центр экономической политики. М., 2004. С. 16-17




                                                      14


специфику административного процесса. Государственное управление реализуется
путем встраивания в деятельность государственных организаций специальных
механизмов (административных регламентов и проч.), обеспечивающих выполнение
задач государственными функционерами (чиновниками различного ранга). Сама
деятельность государства по выполнению поставленных задач отражается в трех
различных сферах — политической, правовой и социально-экономической. Каждая из
этих сфер имеет свои традиции, ценности и специфику организации работы.
Государственное администрирование является формой осуществления этих трех сфер
деятельности государства и как операционная (в значительной степени процедурная)
деятельность включает в себя ресурсное планирование, управление персоналом,
управление проектами, программами и процессами, организационный дизайн и т.д.
          В настоящее время принципы нового государственного менеджмента начинают
терять свои позиции и звучат призывы отказаться от этого термина и использования
преимущественно             рыночной         идеологии        в     процессах        административного
реформирования. В исследованиях управленческих процессов возросла значимость
политологического подхода. Оказалось, что отделение управления ресурсами от
политики, на котором настаивает концепция нового государственного менеджмента, в
значительной степени              бесперспективно. Общее направление административных
реформ сегодня начинает описываться понятием «Governance», которое сложно
однозначно перевести ни русский язык. Фактически переход от концепции нового
государственного менеджмента к описанию управленческой политики в категориях
«Governance» означает изменение методологических оснований теории и практики
административных реформ8. Эта концепция объединяет механизмы, процессы и
институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют
свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями.
Общий смысл концепции «Governance» состоит в том, что государственное управление
становится менее жестким, детализированным и регламентированным; оно базируется,
скорее, на горизонтальных, чем на вертикальных связях между государственными
органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.


8
    См.: Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного
    менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования (Полис). 2003. № 4.




                                                      15


        К новому подходу относится понятие «качественное управление» (Good
Governance), которое описывается по методологии, разработанной в структурах ООН9
[9] и включает в себя следующие ключевые характеристики:
        – сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);
        – признание верховенства права (Rule of Law);
        – прозрачность власти и ее решений (Transparency);
        – отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);
        – ориентация на консенсус (Consensus Oriented);
        – равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);
        – результативность,          эффективность         и    экономичность          (Effectiveness   and
Efficiency)
        – подотчетность власти гражданам (Accountability).
        Как развитие концепции «качественного управления» можно рассматривать
понятие «демократическое управление» (Democratic Governance), которое начинает
использоваться в программах ООН, в частности в Программе развития ООН (United
Nations Development Programme — UNDP) для построения композитных индексов и
сравнительной оценки развивающихся стран10.
        Следует отметить, что в условиях формирования новой сетевой модели
публичного управления происходит подвижка и в концептуальных принципах и
парадигмах использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в
государственном администрировании. Л.В. Сморгунов утверждает, что, в общем и
целом, движение идет в направлении более широкого понимания возможностей ИКТ и
выражается в переходе от концепции электронного правительства (e-government) к
концепции электронного управления (e-governance). Если в центре концепции
электронного         правительства         лежат      понятия        открытости        правительственной
информации и предоставление публичных онлайновых услуг, то новое понимание
включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация.
Фактически речь идет об электронной демократии, которая позволяет расширять


9
   См.: What is Good Governance? / UNESCAP [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
   http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm
10
   См.: Sources for Democratic Governance Indicators / UNDP [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
   http://www.undp.org/governance/docs/Policy-Pub-LDCReport.pdf




                                                      16


формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических
решений11.
           Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время до сих пор широко
распространен взгляд на государство как большую корпорацию и, тем самым, подходы
и       принципы        корпоративного           менеджмента         используются          для     оптимизации
административных процессов, которые понимаются как бизнес-процессы. Необходимо
учитывать, что механический перенос принципов управления, отработанных в
коммерческом секторе в область государственного администрирования не приносит
быстрых            результатов         и      повышения           эффективности            функционирования
государственного аппарата. В отличие от операционного управления в бизнесе,
государственное             администрирование             должно        учитывать         особенности         трех
содержательных сфер деятельности государства и в значительной степени определяется
спецификой процедурных аспектов деятельности государственных структур и
встроенных в них механизмов государственного управления. Эти механизмы получили
название административных регламентов.




11
      См.: Сморгунов Л.В. Политические сети, информационные технологии и публичное управление: переход от
     концепции «e-Government» к «e-Governance» // Технологии информационного общества – Интернет и современное
     общество: Труды VIII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 8-11 ноября 2005 г. – СПб.,
     2005. С. 160-161; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового
     государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования (Полис). 2003. № 4;
     Сморгунов Л.В. От электронному государству к электронному правлению: Смена парадигмы // Электронное
     государство и демократия в начале XXI века. Политическая наука: Сб. науч. тр. № 4. М.: ИНИОН, 2007. С. 20 – 49.




                                                          17


           3. Электронное правительство: международный опыт и модели реализации
в России


           Современные представления о реформировании государственного управления
наряду с другими элементами включают концепцию электронного правительства,
которая обычно охватывает операционную (или исполнительную) составляющую
деятельности правительства, т.е. то, что называется правительственной машиной и
входит в сферу организационного проектирования. К примеру, в концепции
правительственной реформы США подчеркивается необходимость преобразования
операционной составляющей деятельности правительства в части его собственного
функционирования и его взаимодействия с гражданами, которым оно служит 12. В
основе этого преобразования лежат три следующих принципа:
           – правительство должно концентрироваться на гражданах, а не на бюрократии;
           – правительство должно ориентироваться на результаты своей деятельности;
           – правительство должно базироваться на рынке, активно продвигая инновации.
           В    Соединенных         Штатах      законодательная        база    создания      электронного
правительства начала формироваться администрацией У. Клинтона / А. Гора с 1995 г.,
когда был принят закон «О снижении бумажного документооборота». В 1996 г. была
осуществлена существенная переработка закона «О свободе информации» (The
Freedom of Information Act) и принят закон Клинджера-Коэна «О реформе
использования информационных технологий». Следующий закон «Об избавлении от
бумажного документооборота в правительственных учреждениях» был подписан в
1998 г. В декабре 1999 г. У. Клинтоном были подписаны два меморандума — об
электронном           правительстве        (Electronic      Government)        и     об     использовании
информационных технологий на пользу обществу (Use of Informational Technology to
Improve Our Society). Это собственно и был старт широкомасштабного проекта
внедрения технологий электронного правительства в деятельность американских
госструктур. В качестве основной была обозначена проблема — до сих пор гражданин



12
     См.: Кристальный Б.В. Электронное правительство. Опыт США / Б.В. Кристальный, Ю.В. Травкин; под ред.
     В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2003.




                                                       18


вынужден обращаться к конкретному ведомству, а не к Правительству в целом 13.
Электронные технологии были призваны устранить этот главный недостаток.
        Необходимо отметить, что в США с 1995 по 1999 г. доля пользователей
Интернета выросла в четыре раза и уже составляла около 40 % населения страны, что
создавало необходимую социальную базу для востребованности правительственных
электронных услуг (для сравнения в России в настоящее время всего около 30 %
населения имеют доступ к Интернету, однако примерно третья часть интернет-
аудитории пока проживает в двух российских городах — Москве и Санкт-
Петербурге14).
        Администрация Дж. Буша продолжила реорганизацию деятельности структур
государственного управления с использованием ИКТ — летом 2001 г. Дж. Буша в
своем послании к Конгрессу США предложил новую программу расширенных реформ
управления. Специальной рабочей группой в начале 2002 г. была подготовлена
«Стратегия создания электронного правительства», в которой констатированы четыре
основные проблемы, тормозящие внедрение этих технологий:
        – низкое качество исполнения государственных программ;
        – слабая информатизация и автоматизация бизнес-процессов в госструктурах;
        – «островная» автоматизация — отсутствие интеграции информационных
систем;
        – наличие сопротивление изменениям со стороны госструктур.
        Специальная группа провела анкетирование 150 ответственных работников 70
правительственных ведомств и было сформулировано около 200 предложений. В
выводах специальной рабочей группы было зафиксировано значительное дублирование
и избыточность в деятельности правительства, которые затрудняют получение
гражданами необходимых услуг, одновременно порождая увеличение отчетности и
документооборота:
        – на правительство возложены 30 основных функций и рабочих процедур;
        – каждая из 30 правительственных функций исполняется в среднем 19-ю
ведомствами;

13
   См.: Кристальный Б.В. Электронное правительство. Опыт США / Б.В. Кристальный, Ю.В. Травкин; под ред.
   В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2003. С. 23-27
14
   См.: Чугунов А.В. Российская интернет-аудитория в зеркале социологии. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2006.




                                                       19


        – каждое ведомство вовлечено в среднем в исполнение 17-ти правительственных
функций.
        В результате были сформулированы предложения по реорганизации процесса
внедрения электронного правительства в США, которые в дальнейшем были
закреплены в законе «Об электронном правительстве», организации специального
Управления по электронному правительству (Office of Electronic Government) в рамках
Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget) и
формировании Фонда электронного правительства с ежегодным бюджетом от 45 до 150
млн долл. 15. Законе «Об электронном правительстве» предусматривал выделение из
федерального бюджета США примерно 345 млн. долл. в течение четырех лет на
реализацию проектов. Однако фактически Конгресс США ежегодно утверждал в
среднем всего от 4 до 5 млн. долл. Отмечается также отставание институционального
реформирования и реорганизации правой базы от задач электронного правительства в
США16. Однако, несмотря на возникающие трудности и проблемы, в США сложилась
система управления процессом развития электронного правительства и пошагового
внедрения электронных государственных услуг как неразрывной части и ядра
административной реформы. При этом важным фактором успеха явилось встраивание
позиций, связанных с информатизацией госуправления и качеством интерактивных
правительственных услуг, в систему общих оценок эффективности функционирования
правительственных ведомств, что находит отражение в объемах финансирования из
государственного бюджета и специальных фондов.
        Европейский подход к развитию «электронного государства» в значительной
степени опирается на базовые принципы макроэкономической политики стран
Евросоюза в области формирования информационного общества, заявленные в
программе «Электронная Европа»:
        – содействие расширению общественного доступа к современным ИКТ путем
создания центров доступа (библиотеки, школы и т.д.);


15
    См.: Кристальный Б.В. Электронное правительство. Опыт США / Б.В. Кристальный, Ю.В. Травкин; под ред.
   В.И. Дрожжинова. М.: Эко-Трендз, 2003. С. 33-39
16
    См.: Фонтейн Дж. Е. Институциональное развитие в виртуальном государстве: недостающее звено в
   технологическом внедрении E-Government // Электронное государство и демократия в начале XXI века.
   Политическая наука: Сб. науч. тр. № 4. М.: ИНИОН, 2007. С. 73 – 77.




                                                     20



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика