Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    альных и финансовых средств, а также предоставлении информации по
вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполни-
тельной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных)
услуг в соответствии с федеральным законодательством. 63
      Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга – нор-
мативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отноше-
нию к данному государственному или муниципальному органу потребите-
лю    на   основании     его    заявления    необходимой      государственно-
санкционированной возможности на получение определенного полезного
измеримого результата.
      Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы
местного самоуправления, государственное учреждение и иные организа-
ции в части осуществления ими отдельных государственных полномочий
по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании
правовых актов органов государственной власти.
      Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания
услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный резуль-
тат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст-
венной услуги нами понимается – нормативная база, реестр услуг. Основа-
ние оказания государственной услуги – заявление потенциального потре-
бителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги – содержа-
ние услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежу-
точный результат оказания государственной услуги (предварительные
консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов,
подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания
государственной услуги – факт оказания услуги или конечный результат

63
  Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 г. №679 «О порядке разработки ад-
министративных регламентов исполнения государственных функций и административ-
ных регламентов предоставления государственных услуг» // Информационная система
«Гарант».

                                                                              81


(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предос-
тавление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом).
Эффект оказания государственной услуги – влияние услуги на состояние
объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на
достижение индикативных социально-экономических показателей зало-
женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
        Основные группы потребителей государственных услуг исполни-
тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк-
туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.
        Говоря о месте, которое занимает предоставление государственных и
муниципальных услуг в системе современного публичного управления, со-
единяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель
представленную на рисунке 3.3.1.


                Закон о государственной
                гражданской     (муници-      Законы, регулирующие
                                                                                                 Оценка
                пальной) службе в РФ             предоставление
                                                                                              соответствия
                                              государственных услуг
  Стратегия                                     Административные
 территории             Функции                   регламенты и
                                                 стандарты услуг           Услуги –
                                                                         нормативно-
                                                                           правовые           Оценка
                              Положения о                               (оказываемые на
                              ведомствах и                             постоянной основе)
       Комплексная             структурных            ЦП 1                                  Удовлетворенность
  программа социально-       подразделениях
     экономического                                                                         потребителя услуги
                                                      ЦП 2                 Услуги –
   развития территории                                                   программные
                                                                         (оказываемые в       Оценка
                                                      ЦП N             рамках действующих
                                                                               ЦП
 Сбалансированная система показателей               где ЦП - целевая
                (ССП)                               программа

                                                                                             Оценка влияния
                                                                                             на достижение
     Бюджетирование, ориентированное                                                              целей
            на результат (БОР)

                                                    Оценка и мотивация
  Доклады о результатах и основных                   государственного
 направлениях деятельности ( ДРОНД)
                                                (муниципального) служащего



          Рисунок 3.1.1 – Модель реализации государственных и
         муниципальных услуг в системе управления территорией

        Согласно этой модели государственное регулирование социально-
экономического развития строится на основе стратегий соответствующего

                                                                                                              82


уровня. Принимаемая на её основе комплексная программа социально-
экономического развития территории определяет задачи стоящие перед
ОИВ. Программа социально-экономического развития выполняется через
реализацию функций государственной и муниципальной службы, на фор-
мулировку и состав которых также влияет законодательство о государст-
венной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные право-
вые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
     Определяемые таким образом функции государственной и муници-
пальной службы находят свое выражение в положениях об областных ве-
домствах и структурных подразделениях ОИВ. Соответствующие ведомст-
ва на основе Комплексной программы социально-экономического развития
систему целевых программ (ЦП). ЦП ориентированные на удовлетворение
потребностей определенных групп потребителей предусматривают оказа-
ние конкретных государственных услуг («программные услуги»).
     Оценка услуг, оказываемых ОИВ строится через удовлетворенность
потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач ЦП и
стратегических целей комплексной программы социально-экономического
развития территории.
     В положениях об органе власти и его структурных подразделениях
должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных
услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципаль-
ной) службе и нормативной правовой базой регламентирующей оказание
государственных   и    муниципальных     услуг   («услуги    нормативно-
правовые»).
     Данная модель показывает, что оценка реализации государственной
(муниципальной) услуги (качества услуги) должна строиться:
     • Для услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, рег-
        ламентирующих деятельность властных институтов – на осно-
        ве выполнения указанного законодательства, через удовлетворен-
        ность конкретных потребителей.

                                                                      83


      • Для услуг, реализуемых в рамках целевых программ – на основе
         степени достижения качественных и количественных показателей
         выполнения данных программ через удовлетворенность конкрет-
         ного потребителя услуги.
      При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных
служащих должна строиться на основе понимания следующего – не обес-
печив удовлетворенность потребителей услуг, невозможно обеспечить об-
щую эффективность системы государственного и муниципального управ-
ления. При этом основными критериями в оценке работы служащего могут
быть: 1) соблюдение сроков процедур (указанных в должностном регла-
менте) и общего срока выполнения функций и услуг (заложенного в адми-
нистративном регламенте); 2) полнота выполнения функций и оказания
услуг; 3) отсутствие обоснованных претензий граждан и коллег; 4) степень
удовлетворенности граждан, определяемая на основе социологических оп-
росов не реже одного раза в год; 5) влияние на достижение целей, зало-
женных в системе сбалансированных показателей регионального развития.


     3.2. Классификация государственных и муниципальных услуг

      В связи с новизной понятия ещё не существует официально приня-
той классификации государственных и муниципальных услуг, а имеются
лишь различные авторские подходы. Так согласно классификации, пред-
ложенной профессором Ю.А. Тихомировым, 64 государственные услуги
подразделяются на публичные и административные.
      Услуги, направленные на внешних (по отношению к государству)
клиентов, называются государственными публичными услугами. Публич-
ные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность
физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по опреде-


64
  Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство
и экономика. – 2004. - №4. – С.27.

                                                                            84


ленному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать
санкций или иных негативных последствий.
     Если государственные услуги направлены на другие государствен-
ные и муниципальные органы, то они считаются государственными адми-
нистративными услугами. К ним относится подготовка документов для
государственных органов, согласование, представительство.
     В этой связи выделим отличительные признаки государственной
административной услуги: 1) индивидуальность предоставления; 2) обра-
щение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государ-
ственных услуг в государственный орган; 3) предоставление услуги непо-
средственно в государственном органе; 4) осуществление услуги в силу
объективных социально-экономических причин не может быть передано
коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям.
     Можно дать следующую классификацию государственных услуг:
     1. По наличию промежуточного результата: 1) государственная ус-
        луга простая – подразумевает однократное обращение в исполни-
        тельный орган государственной власти с получением конечного
        результата; 2) государственная услуга сложная – подразумевает
        множественное обращение в исполнительный орган (органы) го-
        сударственной власти с получением промежуточных результатов
        имеющих самостоятельную ценность.
     2. По      содержанию       результата:     1)     информационно-
        консультационные; 2) коммуникационные; 3) финансовые; 4) пре-
        доставление правообеспечивающих документов.
     3. По условиям оказания: 1) программные; 2) нормативно-правовые.
     4. По потребителям: 1) для граждан; 2) для предпринимателей
        (юридические и физические лица).
     Вместе с тем следует различать элементарные государственные ус-
луги и композитные (межведомственные) государственные услуги:



                                                                      85


      •   элементарные государственные услуги – услуги, запрошенные
          гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реали-
          зуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведом-
          ством. Примерами таких услуг являются, например, выдача сви-
          детельства о рождении или общегражданского паспорта.
      •   композитные (межведомственные) государственные услуги –
          услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг (то
          есть оказывается различными ведомствами).
      Как отмечает Экс-заместитель Председателя Правительства РФ
С.И. Нарышкин, в условиях отсутствия четких правовых основ предостав-
ления государственных услуг, согласно сложившейся практики государст-
венный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услу-
ги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или
платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, напри-
мер, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования,
порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких дейст-
вий органов исполнительной власти получили широкое распространение
фиктивные и избыточные государственные услуги 65.
      Первая подразумевает услугу, установленную в нормативно-
правовом акте, но не осуществляемую в реальной практике деятельности
органов исполнительной власти, вторая же – услугу, частные издержки от
введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под её
действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с уче-
том эффекта дохода.
      Профессор кафедры судебной власти и организации правосудия
Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) А.В. Нестеров отмечает, что могут
существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С дру-
гой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей

65
  Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред.
С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой – М.: ИНФРА – М, 2006. С.86

                                                                              86


нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязан-
ные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов ис-
полнительных органов власти, должны быть ликвидированы. 66
      Существует ещё одно понятие лишних, т.е. дублирующих услуг, у ко-
торых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтере-
сованные в существовании таких услуг, причиной которых является рен-
тоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами.
Во втором случае причиной существование данного класса услуг является
инерция, и возможно, определенные социальные причины. В третьем слу-
чае, когда для одной услуги не находится услугодателя, или одну услугу
оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся
ситуация, либо переходный период. Естественно, общество и государство
заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить
все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс не-
обязательных, либо полным их исключением.
       Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных орга-
нов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают
ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государствен-
ные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличи-
ем властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и
накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы
власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг,
то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен ока-
зываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги
должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура,
но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точ-
кой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимо-
действие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна

66
  Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и пуб-
личной // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 11. – С. 23.

                                                                                      87


быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен ещё куда-то
обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографиро-
ваться, получать справки) 67.
       По нашему мнению весьма важно выделить еще такой признак ус-
луг, как доступность, то есть возможность гражданами беспрепятственно
получить ту или иную услугу. Наличие услуги является необходимым, но
не достаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересо-
ванным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или свя-
занные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дис-
криминационный характер, то фактически услуга становится доступной
только определенному кругу лиц. В связи с этим выделяются: 1) доступ-
ные услуги (приемлемы для всех граждан); 2) малодоступные услуги (при-
емлемы для определенных категорий лиц).
       При этом можно говорить о доступности: физической (физическая
возможность для разных категорий граждан, в том числе инвалидов, полу-
чить услугу, которая определяется наличие лифтов, пандусов и пр.); вре-
менной (определяется удобством для потребителя режима работы органа,
оказывающего услугу); территориальной (транспортная и пешеходная дос-
тупность); информационной (достаточность и удобство получения инфор-
мации об услуге, способах и условиях её получения степень информиро-
ванности потребителя о характере услуги и возможности её получения);
финансовой (объём финансовые расходы, связанные с получением услуги
стоимость самой услуги и предваряющих её действий).
      Государственные услуги должны обладать свойством универсально-
сти требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а
технологически процесс оказания универсальных услуг не должен созда-
вать технологических барьеров (производительность услуги должна обес-



67
  Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и пуб-
личной // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – № 11. – С. 23.

                                                                                      88


печивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь опреде-
ленный круг лиц, отмеченный в законодательстве.
     В зависимости от причины обращения за государственной услугой
их можно разделить на вынужденные и добровольные. В случае вынуж-
денного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной ос-
нове, за исключением услуг, реализующих юридически значимые дейст-
вия, когда взимается государственная пошлина.
     Подчеркнём, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях
услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и
речи, тем более о плате за эти услуги. Данные виды услуг должны оказы-
ваться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели
социальных услуг должны подтвердить своё право на данный вид услуг, а
получатели государственных услуг должны предоставить идентифици-
рующие их документы. Но, к сожалению, на сегодня государство не пре-
доставляет такую возможность и за оказание услуг предусмотрена плата.
Во многих случаях эта плата устанавливается руководителями ведомств
без каких-либо обоснований и оснований. Имеются примеры того, что пла-
та за одни и те же услуги в соседних регионах различается в несколько раз.
Поэтому в ближайшее время предстоит провести анализ и ревизию всех
платных государственных услуг, оказываемых федеральными органами
исполнительной власти, а также их подведомственными учреждениями и
предприятиями.
     Следующим шагом должна стать подготовка мер по сокращению
этих платежей, а в тех случаях, когда они действительно необходимы, оп-
ределение порядка установления платы. Это будет способствовать умень-
шению административных издержек граждан и бизнеса, а также ликвида-
ции «серых» и «черных» рынков посреднических услуг, снижению уровню
коррупции.
     Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвоз-
мездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть.

                                                                        89


Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно долж-
на быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюд-
жета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.
      Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно раз-
делить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные
права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услуго-
получателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реали-
зующие законные интересы услугополучателей на платной основе.
      В этой связи можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, об-
разованных пересечением категорий государственных, публичных и обще-
ственных услуг. Профессор МГУ им. М.В. Ломоносова А.Е. Шаститко
отмечает, что пересечение государственных и публичных услуг возможно
при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по
реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания
требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и об-
щественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказы-
ваются за государственный счет. Пересечение общественных и публич-
ных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно зна-
чимые законные интересы услугополучателей. Общественно значимые ус-
луги связаны с положительными эффектами для всего общества 68.
      Вместе с тем, с учетом принимаемых и разрабатываемых админист-
ративных регламентов, а также стандартов качества и комфортности ока-
зания государственных услуг, целесообразно разделить государственные
услуги на регламентированные (подразумевающие наличие администра-
тивного регламента) и нерегламентированные; стандартизированные (под-
разумевающие наличие стандарта качества и комфортности оказания госу-
дарственных услуг) и нестандартизированные.



68
  Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы
экономики. – 2004. – №7. – С. 150-155.

                                                                             90



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика