Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    ности работы глав региональных администраций. Ведь в отличие от от-
дельных разрозненных индикаторов, именно подобные интегральные по-
казатели, на основе которых возможно сопоставлять работу глав различ-
ных регионов и выстраивать рейтинговую систему сравнения их эффек-
тивности, могут являться основой формализованной оценки результатив-
ности деятельности лиц, замещающих посты руководителей субъектов
Российской Федерации.
     Кроме того, необходимо обеспечить соотносительность оценивания
субъектов России на основе их группировки по различным типам регио-
нов. На сегодняшний день существуют как общие, так и отраслевые клас-
сификации регионов, которые могут применяться в зависимости от задачи
оценивания для различных типов территорий. Такая система ранжирова-
ния субъектов позволит обеспечить соотносительность оценивания регио-
нов в соответствии с их реальными условиями для развития.
     В целом для внутриорганизационной системы мониторинга эффек-
тивности деятельности органов государственного управления в России на
федеральном и региональном уровнях характерна проблема как отсутствия
системы унифицированных показателей оценки эффективности работы
ОИВ со схожей компетенцией (например, ОИВ различных регионов), так и
отсутствия единой методологии формирования подобных индикаторов.
     Помимо этого, необходимы формализованные инструменты поощ-
рения ОИВ тех регионов, которые обеспечили положительную динамику
ключевых индикаторов, и соответственно, инструменты воздействия на
администрации тех субъектов, изменения показателей которых имеют от-
рицательную динамику. Развитию данного направления должно содейст-
вовать предложение, внесенное Министерством регионального развития
РФ по изменениям в методике заслушивания руководителей субъектов РФ
на заседаниях Правительства РФ. В течение последних лет развитие ре-
гионов оценивалось на основе отчетов губернаторов субъектов РФ о соци-
ально-экономическом положении в регионах. Согласно предложениям

                                                                    71


Минрегиона, будет изменен подход к выбору субъектов, отчеты которых
будут рассматриваться на заседании правительства. В первую очередь бу-
дут заслушиваться главы проблемных регионов, которые нуждаются в
срочном федеральном вмешательстве. Такой отбор будет проводиться на
основе 825-го Указа Президента РФ, который предписывает при оценке
положения в субъектах РФ отслеживать показатели оценки эффективности
работы ОИВ в данных субъектах. На основе полученных результатов
оценки деятельности региональных ОИВ Правительство также будет при-
нимать решения о предоставлении поощрительных грантов наиболее ди-
намично развивающимся регионам 53.
      Таким образом, необходима доработка ведомственной методики
оценки работы ОИВ на субфедеральном уровне в целях формирования
системы мониторинга эффективности регионального управления.
      Говоря о муниципальном уровне, отметим, что на сегодняшний
момент единая ведомственная стандартизированная система оценки каче-
ства местного самоуправления находится в стадии формирования. Практи-
ка мониторинга эффективности работы муниципальных администраций на
сегодняшний день существует во многих субъектах РФ. Прежде всего,
оценивается качество управления муниципальными финансами со стороны
структурных подразделений региональных администраций, ответственных
за проведение финансовой политики в субъекте РФ. Так в Калининград-
ской области по методике оценки финансового состояния муниципалите-
тов, разработанной региональным Министерством финансов, учитываются
такие показатели как: долги муниципального образования, объём доходов,
уровень бюджетного дефицита, средняя зарплата, инвестиции на душу на-
селения, и степень развития малого предпринимательства.



53
   Министерством регионального развития разработана новая методика оценки субъек-
тов РФ // Материалы официального сайта Министерства регионального развития РФ. -
54
   Указ Президента РФ N 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности
органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

                                                                                72


      На региональном уровне практикуется использование следующих
отраслевых методик оценки эффективности работы муниципалитетов:
1) рейтинг социально-экономического развития муниципальных образова-
ний (Нижегородская, Кировская, Пензенская, Калужская, Самарская об-
ласть, Ханты-мансийский АО и др.); 2) рейтинга муниципальных образо-
ваний по уровню экономического потенциала (Свердловская область);
3) рейтинг муниципальных образований, наиболее благоприятных для раз-
вития малого и среднего бизнеса (Красноярский край); 4)рейтинг муници-
пальных образований по реализации приоритетных национальных проек-
тов (республика Тыва).
      Формирование единой системы оценки результативности рабо-
ты муниципалитетов связано с изданием Указа Президента РФ «Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления го-
родских округов и муниципальных районов» 54 и разработанвм на его ос-
нове Распоряжением Правительства РФ «Оценка эффективности деятель-
ности органов местного самоуправления городских округов и муници-
пальных районов» 55. Согласно данным документам, эффективность дея-
тельности органов местного самоуправления городских округов и муни-
ципальных районов будет оцениваться по перечню показателей.
      Следует отметить, что большое число показателей относятся к груп-
пе индикаторов, характеризующих социально-экономическое развитие
территории и коррелируют с показателями эффективности работы органов
исполнительной власти субъектов РФ. Взаимосвязь обусловлена тем, что
значение сводных социально-экономических показателей региона предо-
пределяется значениями агрегированных индикаторов находящихся на его
территории муниципальных образований. На основе обобщения посту-
пающих от муниципалитетов отчетов о результатах годовой работы субъ-


55
  Распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р «Оценка эффектив-
ности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници-
пальных районов»

                                                                               73


ект РФ готовит сводный доклад по мониторингу эффективности деятель-
ности органов местного самоуправления, расположенных в его границах.
     По своей сути доклады муниципальных образований формируются
по типу ДРОНДов: помимо достигнутых показателей за отчетный год (ре-
зультатов деятельности), городские округа и муниципальные районы
должны предоставлять сведения о планируемых значениях данных инди-
каторов на 3-летний период. Особенность, правда, состоит в том, что в по-
добных докладах не требуется детализация путей достижения плановых
значений показателей. Другая специфика заключается в том, что учет эф-
фективности работы муниципальных образований ведется по единому за-
крытому перечню показателей. С одной стороны, это обеспечивает уни-
версальность оценивания качества работы администраций муниципалите-
тов по набору ключевых социально-экономических индикаторов, с другой
стороны – не учитывается специфика конкретного муниципального обра-
зования, зависящая от выбранного вектора развития территории.
     Необходимо отметить, что согласно данному указу администрация
субъекта РФ, которая выступает распорядителем бюджетных средств на
выдачу грантов городским округам и муниципальным районам в целях со-
действия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значе-
ний показателей деятельности органов местного самоуправления, сама
практически не может влиять на состав перечня показателей эффективно-
сти работы местных органов власти в плане уточнения, конкретизации и
актуализации индикаторов для подведомственных территорий (помимо
формирования дополнительных показателей в сфере организации сбора,
вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов,
благоустройства и озеленения территории, освещения улиц). Таким обра-
зом, в текущем варианте методика позволяет оценивать эффективность ра-
боты муниципальных образований по основным базовым характеристи-
кам, не претендуя на роль основы комплексной системы мониторинга ка-
чества муниципального управления.

                                                                       74


     В заключение отметим, что помимо инструментов ведомственной
оценки эффективности работы органов государственного и муниципально-
го управления в качестве дополнительных инструментов мониторинга ра-
боты ОИВ необходимо использовать результаты оценки внешних по от-
ношению к органам власти институтов – рейтинговых, консалтинговых,
международных и некоммерческих организаций. Сегодня же подобные
оценки не являются основой для принятия решений управленческими
структурами, не смотря отражение в подобных рейтингах существенных
факторов развития, зависящих от работы ОИВ субфедерального и муни-
ципального уровней. При этом в системе оценки эффективности государ-
ственного и муниципального управления ведущая роль должна принадле-
жать инструментам рейтинговых оценок развития территории.




                                                                  75


           3. Понятие и классификация государственных
                        и муниципальных услуг


      3.1. Проблема определения понятия «публичная услуга»


      Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не
создающей материальных ценностей или самостоятельного материального
продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населе-
нию. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2
под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Ис-
полнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности
Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует пом-
нить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может
сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровож-
дается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс-
порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия». 56 57
      Понятие «государственные услуги» в России стало широко исполь-
зоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то
время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна
из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти,
где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом,
вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с
изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых
ценностей и приоритетов 58.
      Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги не-
редко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные»



56
   http://msk.treko.ru/show_dict_1276
57
   http://exsolver.narod.ru/Books/Marketing/Vocab/c2.html
58
   Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал рос-
сийского права. – 2004.– №10. – С.15.

                                                                             76


услуги 59. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку
они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и
их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ря-
де случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Госу-
дарственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует
субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
      Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно исполь-
зовать два подхода – эмпирический и теоретический. Эмпирический под-
ход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учрежде-
ниями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предостав-
ляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непо-
средственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исхо-
дит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
      Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи-
вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограничен-
ный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом
государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) ос-
новываются как на публичной, так и на частной собственности 60.
      Первые два признака характерны не только для публичных, но и для
государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке
шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассмат-
ривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Послед-
ний, четвертый признак не является самостоятельным и производён от
третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо ор-
ганом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом,
то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базиро-
ваться на любой форме собственности.


59
  Там же, С.16
60
  Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопро-
сы экономики. – 2004. – №7. – С. 157.

                                                                            77


     Первый из приведенных признаков публичных услуг – характери-
стика их как деятельности общезначимой направленности – показывает
наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и по-
зволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государствен-
ный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в кон-
кретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис-
полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного ро-
да публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не
под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган
обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водо-
снабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованно-
сти тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган пуб-
личной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выпол-
нение публичной услуги.
     Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо-
диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их
оказывающих. Однако формы участия государственных органов различа-
ются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публич-
ных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное
исполнение их самими государственными структурами. Что касается пуб-
личных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоя-
тельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления;
организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими органи-
зациями (принцип аутсорсинга).
     Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услу-
ги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само
по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один
ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают
всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но кри-
терием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг

                                                                      78


субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким
образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к
публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы-
ваться как государственными и муниципальными структурами, так и
коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями,
являясь, соответственно, государственными и негосударственными. По-
этому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим
образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная
негосударственная социальная услуга.
      Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от
предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот
вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе
социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация
которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с
другими субъектами должна оказываться и государственными структу-
рами, государство в данном случае не вправе самоустраниться 61.
      Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет
право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская
помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохране-
ния должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответст-
вующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция
РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной,
муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, соци-
альные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публич-
ными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и ча-
стной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государ-
ственной системы здравоохранения, существование и развитие которой
предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме

61
  Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал рос-
сийского права. – 2004.– №10. – С.15-23.

                                                                            79


услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от
обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами сво-
их конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесо-
образна разработка стандартов государственных, услуг.
      Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не
только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае
изменения государственной политики, приоритетов в определенной соци-
ально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязы-
вающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не
только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг не-
государственному сектору.
      В любом обществе формируются общественно значимые интересы,
потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи
государственные услуги непосредственным образом связаны с публичны-
ми функциями государства. Однако не на любых государственных функ-
циях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь
идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места го-
сударственные услуги. С этой точки зрения государственные (муници-
пальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие ока-
зание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на ко-
нечного пользователя – гражданина, или юридическое лицо; 2) не связан-
ные с оказанием государственных (муниципальных) услуг 62.
      На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными доку-
ментами предложено следующее определение понятия «государственная
(муниципальная) услуга» – деятельность по исполнению запроса граждан
и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекраще-
нии их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализа-
ции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством матери-

62
  Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал рос-
сийского права. – 2004.– №10. – С.15-23.

                                                                            80



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика