Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    оценки позволяет провести сравнение регионов и муниципалитетов по
возможности выполнять свои долговые обязательства.
      Кредитный рейтинг региона/территории – комплексная оценка спо-
собности ОИВ к полному и своевременному выполнению долговых обяза-
тельств по обслуживанию и погашению займов с учетом прогноза возмож-
ных изменений экономической среды и социально-политической ситуации.
Методика основывается на использовании объективных и субъективных
параметров кредитоспособности, а также прогнозов их изменения. Объек-
тивные параметры кредитоспособности региона или муниципального об-
разования трактуются как наличие у него финансовых ресурсов для пога-
шения текущего или будущего долга, регулярность поступления денежных
средств на счета заемщика с учетом характера общей финансово-
экономической ситуации, влияющей на регулярность пополнения финан-
совых ресурсов региона в перспективе. К ним относится устойчивость
бюджетной системы и финансово-экономическая ситуация в регионе, а
также его динамика финансово-экономического развития. Субъективные
(ситуационные) параметры кредитоспособности определяют социально-
политическую ситуацию и уровень государственного управления в регио-
не. К данным параметрам относятся: устойчивость региональной (муници-
пальной) власти, благоприятность предпринимательского климата в регио-
не, кредитная история субъекта федерации. Практическое значение рей-
тинга в том, что он существенно повышает степень информационной про-
зрачности регионов, позволяет создать благоприятные предпосылки для
привлечения инвестиций 39.
      Методика рейтингового агентства «Эксперт РА» базируется на
определении инвестиционной привлекательности региона. Рейтинг ин-
вестиционной привлекательности – это взаимосвязанная оценка двух ос-
новных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для ин-

39
   Справка по интегральным показателям качества государственного управления //
(применяемым в странах ОЭСР) // http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc

                                                                                 61


вестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых
территорией) 40. Инвестиционный риск – совокупность переменных фак-
торов риска инвестирования. Его величина показывает вероятность потери
инвестиций и дохода от них. Интегральный риск складывается из восьми
видов риска. Ранг региона по каждому виду риска определялся по значе-
нию индекса инвестиционного риска, – относительному отклонению от
среднероссийского уровня, принимаемому за единицу. Инвестиционный
потенциал – совокупность имеющихся в регионе факторов производства и
сфер приложения капитала. Он учитывает основные макроэкономические
характеристики, такие как насыщенность территории факторами произ-
водства, потребительский спрос населения и другие параметры. Совокуп-
ный инвестиционный потенциал региона складывается из восьми частных
потенциалов, каждый из которых характеризуется целой группой показа-
телей. Ранг региона по каждому виду потенциала зависит от количествен-
ной оценки величины его потенциала как доли (в процентах) в суммарном
потенциале всех российских субъектов 41.
      Несмотря на то, что рейтинговая методология «Эксперт РА» по-
строена на оценке весьма большого числа факторов, многие из которых не
подпадают напрямую под сферу регулирования региональных властей и от
них не зависят (например, наличие природных ресурсов), комплексность
методики позволяет анализировать динамику изменений ключевых пара-
метров, влияющих на привлекательность территории, многие из которых
не только косвенно, но и доминантно предопределяются политикой мест-
ных администраций. К примеру, такие виды рисков, оцениваемые в рамках
методологии, как управленческий, политический, экономический, финан-
совый, социальный и законодательный отражают процессы, преимущест-
венно находящиеся в сфере регулирования региональных ОИВ. Следова-
тельно, методология инвестиционного рейтинга «Эксперт РА» достаточно
40
   Инвестиционный рейтинг регионов России. Материалы сайта рейтингового агентства
«Эксперт РА». // http://raexpert.ru/ratings/regions/
41
   Там же

                                                                               62


явно отражает эффективность политики местной администрации по обес-
печению развития региона, позволяя проводить сравнительную оценку
субъектов Российской Федерации.
      Для оценки качества государственного управления на уровне стран и
конкретных регионов также используется индекс развития человеческо-
го потенциала (ИРЧП). Методология ИРЧП базируется на утверждении,
что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, кото-
рое напрямую зависит от эффективности государственной политики, явля-
ется развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря
росту продолжительности жизни, образования и дохода. Преимущество
подобного подхода состроит в выделении базовых критериев социального
развития (долголетие, образование, доход), пригодных для количествен-
ных сопоставлений. ИРЧП состоит из трех равнозначных компонентов:
дохода, определяемого показателем валового внутреннего продукта (вало-
вого регионального продукта) по паритету покупательной способности
(ППС) в долларах США; образования, определяемого показателями гра-
мотности (с весом в 2/3) и доли учащихся среди детей и молодежи в воз-
расте от 7 до 24 лет (с весом в 1/3); долголетия, определяемого через про-
должительность предстоящей жизни при рождении (ожидаемую продол-
жительность жизни) 42. Таким образом, ИРЧП позволяет оценить качество
субфедерального управления посредством анализа результатов политики в
регионе в области обеспечения роста уровня и качества жизни населения.
      Оценка эффективности работы региональных администраций ведется
и в самой системе исполнительной власти вышестоящими органами.
Вместе с тем, отметим отсутствие в современной российской системе госу-
дарственного управления устоявшихся комплексных методик оценки эф-
фективности работы ОИВ регионального уровня, закрепленных в норма-



42
  Справка по интегральным показателям качества государственного управления //
(применяемым в странах ОЭСР) // http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc

                                                                                      63


тивно-правовых актах и используемых для сравнительной оценки регио-
нального развития.
      В то же время необходимо рассмотреть ряд ведущихся разработок по
данной проблеме. Формирование методологии оценки качества управления
в регионах проводится как органами власти, так и межведомственными про-
ектными группами. К примеру, Минэкономразвития России в 2006 году
разрабатывал следующие пакеты методик: 1) комплексной оценки уровня
социально-экономического развития субъектов; 2) оценки инвестиционной
привлекательности субъектов; 3) оценки финансового состояния регионов.
Экспертное управление Администрации Президента России разрабатывает
методику определения системы целей и показателей развития регионов. Оп-
ределением системы показателей эффективности деятельности ОИВ регио-
на занималась также Рабочая группа при Госсовете РФ.
      Одним из успешных проектов можно считать разработки Института
проблем государственного и муниципального управления при ГУ-
ВШЭ по формированию комплексной методики оценки качества государ-
ственного управления для целей мониторинга административной реформы.
Выработанная методика построена на оценке трех базовых характери-
стик качества государственного управления: 1) ориентированность на
результат – качество процесса целеполагания, бюджетирования; 2) внут-
ренняя организация деятельности – насколько организовано выполнение
функций и полномочий, возложенных на ОИВ субъекта; 3) взаимодейст-
вие с потребителями государственных услуг – насколько комфортно
гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти регио-
нов, насколько существенны транзакционные издержки данного взаимо-
действия 43.
      В тоже время следует отметить, что данная методика пока не полу-
чила широкого распространения в качестве универсального инструмента

43
  Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государствен-
ного управления. – М.: ГУ ВШЭ, 2006. (с. 23)

                                                                               64


оценивания качества регионального управления. Так сами авторы методо-
логии отмечают, что надежная и общепризнанная система оценки качества
государственного управления не может быть создана келейно, без апроба-
ции и обсуждений 44. Проектный вариант системы оценки, который пред-
ложен ГУ-ВШЭ, является пилотным образцом и дорабатывается в процес-
се апробации.
      Необходимым элементом оценки результативности регионального
управления является оценка эффективности работы глав органов ис-
полнительной власти субъектов России. Причем первоочередность
оценки именно глав регионов обуславливается тем, что лица, замещающие
данные посты, определяют основные векторы развития территорий, на-
правляют и координируют работу субфедеральных органов исполнитель-
ной власти. Проблема формирования системы оценки работы глав регио-
нов стала особо актуальной с отменой в 2004 году процедуры их избрания
на всенародных выборах и введением института наделения полномочиями
губернаторов региональными парламентами по представлению Президента
России. Соответственно, вопрос об отставке должностных лиц стал опре-
деляться президентским решением о доверии лицам, замещающим пост
глав регионов. С этого же времени со стороны экспертов выдвигались
предложения о необходимости формирования формализованной системы
оценки эффективности работы глав субъектов. Аргументировались подоб-
ные соображения тем, что решения Президента должны быть мотивирова-
ны не только и не столько личным мнением главы государства, сколько
объективными показателями, демонстрирующими результативность рабо-
ты лица на посту главы региона.
      Было апробировано несколько подходов к формированию системы
критериев оценки эффективности работы региональных властей. Так в
Южном федеральном округе Аппаратом полномочного представителя

44
  Алескеров Ф.Т., Головщинский К.И., Клименко А.В. Оценки качества государствен-
ного управления. – М.: ГУ ВШЭ, 2006. (с.31)

                                                                               65


Президента России для оценки результативности работы глав органов ис-
полнительной власти регионов использовалась комплексная методика, ос-
нованная на оценке более сотни показателей, отражающих уровень регио-
нального развития. Характеристика региона определялась в двух проекци-
ях: с одной стороны, оценивался уровень развития социальной и экономи-
ческой сферы на данном этапе, с другой – изменение того или иного пока-
зателя в течение года. По мнению авторов разработки, такой подход по-
зволял максимально учесть качественные изменения, происходящие в ре-
гионе и давал возможность более объективно оценить эффективность ра-
боты местной власти. Если регион с низким фактическим уровнем разви-
тия демонстрировал высокую динамику, то можно было говорить об успе-
хе главы региона 45.
      В ноябре 2008 г. в Республике Карелия разработана система оценки
эффективность работы муниципальных служащих. Мониторинг ведется на
основе 70 критериев оценки деятельности муниципальных служащих.
Главным из них является степень удовлетворенности жителей районов ка-
чеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских,
образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов
регулярно проводимых социологических опросов населения 46.
      В решении задачи оценки эффективности работы глав ОИВ регионов
сегодня ключевая роль отводится Указу Президента, устанавливающего
перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов ре-
гионального управления 47. Эти показатели в концентрированном виде оп-
ределяют прогрессивные направления социально-экономического развития
региона с использованием инновационного фактора, способствуют повы-
шению ответственности региональных органов власти за улучшение каче-


45
   Седлак А. Вынужденное соревнование. «Эксперт-Юг» №2(2) / 29 октября 2007 г.
46
   С.Цыганкова. 70 оценок для чиновника Российская газета. №4792 от 14 ноября 2008г.
47
   Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007
№825.

                                                                                  66


ства жизни россиян48. Согласно данному акту, деятельность глав субъектов
оценивается по 43 основным и 39 дополнительным критериям.
         По мнению многих экспертов, формирование подобных показателей
– весомый шаг в развитии формализованной системы оценки работы глав
регионов. Не оспаривая подобное суждение, отметим, что в предложенной
системе критериев имеется достаточное число проблемных аспектов.
         К примеру, в названном Указе наличествует лишь перечень критери-
ев без группировки показателей по отраслевым признакам. Очевидно, что
по несгруппированному перечню критериев невозможно оценить эффек-
тивность работы администрации субъекта Российской Федерации ком-
плексно по отдельным отраслям регионального управления.
         Кроме того, в Указе предполагается универсальное оценивание по
разработанным критериям всех регионов. Однако в условиях значительной
региональной социально-экономической поляризации и, соответственно,
различных «стартовых» условий для вновь назначаемых губернаторов,
сложно оценить вклад в развитие региона его руководства.
         При этом нельзя не заметить, что положительная с точки зрения оце-
нивания динамика некоторых социальных показателей обратно пропор-
циональна уровню развития региона. К примеру, передовыми регионами в
отношении социального развития будут считать те, где наблюдается рост
рождаемости и уменьшение смертности. Однако, по данным Росстата, в
2005 году регионами с высокой смертностью считались развитые субъекты
– Московская, Ленинградская, Нижегородская, Свердловская области. Зато
высокий естественный прирост населения наблюдался в депрессивных ре-
гионах: Дагестане, Чечне, Ингушетии, республике Тыва 49.
         Среди показателей эффективности регионального управления осо-
бую значимость имеет значение такого индикатора, как оценка населением

48
  Основные направления преодоления диспропорций социально-экономического развития рос-
сийских регионов и пути их преодоления // Сборник материалов заседания научно-экспертного
совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Под общ. ред. В.В.
Маркина, С.Л. Краснорядцева. Москва, 2008. – 165 с.
49
     Иваницкая Н. Экзамен для региона. // Ведомости. № 119 (1383). 02.07.2007

                                                                                       67


работы региональных ОИВ. Величина данного показателя определяется
посредством проведения массового социологического опроса жителей ре-
гиона. Значимость определяемого показателя состоит в том, что при регу-
лярном его определении можно, по сути, отслеживать уровень доверия на-
селения региональным властям, а динамика его изменения демонстрирует
трансформацию оценок населения по вопросу эффективности работы ад-
министрации на местах.
     В тоже время необходимо отметить, что данный показатель, имея
большую оценочную нагрузку, в тоже время не является интегральным
оценочным индикатором эффективности регионального управления. Для
обеспечения комплексной показательной оценки качества работы ОИВ ин-
терпретация значения данного индикатора должна проводиться с учетом
результатов других показателей. Это явно демонстрирует исследование,
проведенное в конце 2007 года ВЦИОМ в регионах Южного федерального
округа (ЮФО). Так исследование выявило противоречия между динами-
кой социально-экономического развития регионов и оценкой населением
эффективности работы региональных ОИВ. К примеру, по результатам
данного исследования высокую оценку деятельности региональной власти
со стороны населения получила работа Администрации и Президента Че-
ченской республики, не смотря на низкие значения основных социально-
экономических индикаторов (в сравнении с регионами ЮФО). В тоже вре-
мя работа администрации Ростовской области – одного из лидирующих
регионов по развитию экономики в ЮФО, получила отрицательную оцен-
ку со стороны населения.
     Эксперты объясняют подобные противоречия скоростью темпов
социально-экономических изменений. Так показатели развития Чеченской
республики в последние годы в разы выше предшествующих значений, в
результате чего такие явные изменения очевидны населению. В тоже вре-
мя в Ростовской области на протяжении последних лет наблюдаются дос-
таточно стабильные темпы социально-экономического роста, причем

                                                                     68


именно в результате данной стабильности подобный рост для многих гра-
ждан неочевиден 50.
      Таким образом, для обеспечения комплексной показательной оценки
качества работы ОИВ регионов интерпретация результатов соцопросов на-
селения по оценке деятельности региональной власти, должна проводить-
ся как с учетом динамики его значения в сравнении с предшествующими
периодами, так и во взаимосвязи результатов других показателей.
      В среднем же по регионам ЮФО деятельность губернаторов и глав
республик одобрили 39% опрошенных, не одобрили - 44%. К деятельности
региональных правительств положительно отнеслись 30%, отрицательно -
50% респондентов (таблица 2.3.1.).
      В целом, для предложенного в Указе Президента перечня критериев
характерны проблемы несбалансированности показателей, их несоотно-
симости между собой. При этом заметим, что при наличии обширного пе-
речня показателей, разные индикаторы явно имеют различное влияние в
сводной проекции критериев, что серьезно затрудняет как общую оценку
работы ОИВ по каждой из областей регионального управления, так и инте-
гральную оценку развития региона (отражающую эффективность работы
региональных руководителей) по общей совокупности показателей.


Таблица 2.3.1.Оценка деятельности региональной власти (главы субъекта и
     регионального правительства) в ЮФО отдельно по регионам (%) 51
                              Одобряете ли деятель- Одобряете ли деятельность
                              ность главы региона?   правительства региона?
№      Субъекты ЮФО
                                        Затрудняюсь              Затрудняюсь
                              Да Нет                 Да   Нет
                                          ответить                 ответить
1     Краснодарский край      63    26       12      49    33         18
2    Чеченская Республика     61     7       32      40    16         44
3    Республика Калмыкия      53    43        5      45    46         10
     Республика Северная
4                              53    45         3         42     48         11
        Осетия-Алания
50
   А.Седлак. Обиженные и усредненные. // «Эксперт Юг» №2(08) от 4 .02.2008. //
http://www.expert.ru/printissues/south/2008/02/obizhennye_i_usrednennye/
51
   А.Седлак. Обиженные и усредненные. // «Эксперт Юг» №2(08) от 4 .02.2008. //
http://www.expert.ru/printissues/south/2008/02/obizhennye_i_usrednennye/

                                                                                 69


             Республика
5                                 51    42        7          44     54          3
        Кабардино-Балкария
6       Республика Дагестан       48    33        20         31     49          20
7       Астраханская область      42    43        15         34     60           6
8      Волгоградская область      40    44        17         28     50          22
       Карачаево-Черкесская
9                                 39    56        6          27     45          29
             Республика
10       Ростовская область       36    45        20         26     50          25
11     Республика Ингушетия       24    57        19         14     63          23
12       Республика Адыгея        23    28        50         21     30          50
13      Ставропольский край       16    76         8         15     74          12


         Представляется, что эффективно решить вышеназванные проблемы
поможет доработка системы критериев по следующим направлениям.
         Во-первых, необходимо сгруппировать показатели по нескольким
ключевым блокам (проекциям). Подобное структурирование индикаторов
позволит оценить эффективность по основным отраслям регионального
управления. Так же целесообразно определение весовых коэффициентов
для каждого показателя (возможно с учётом особенностей территории) для
учёта вклада каждого показателя. Заметим, что в мировой практике из-
вестны примеры оценки эффективности руководителей субфедерального
уровня по проекциям, в рамках которых сгруппированы показатели,
имеющие свой вес в бальной системе по каждой группе индикаторов 52.
         Во-вторых, целесообразно ранжировать сами показатели с после-
дующей их сверткой в интегральный индикатор, как по каждому блоку,
так и по всему перечню критериев в целом. Ранжирование критериев по
степени значимости с последующей сверткой в интегральный показатель
по каждой проекции индикаторов позволит сформировать стандартизиро-
ванную оценку эффективности регионального управления по каждому
блоку с возможностью сравнения данных результатов по разным регионам.
Формирование же интегрального показателя на основе ранжирования и
последующей свертки уже совокупных критериев по каждому блоку по-
зволит создать основу для формирования рейтинговой системы эффектив-

52
     Иваницкая Н. Экзамен для региона. // Ведомости. № 119 (1383). 02.07.2007


                                                                                     70



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика