Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    проект. К примеру, в 2007 году директора, представляющие в совете ВБ
девять стран, включая Россию, Китай, Мексику и Аргентину, обратились к
руководству Банка с требованием прекратить публикацию ежегодного от-
чета «Показатели эффективности государственного управления». Спор, по
существу чисто политический, ведется как чисто научный. По мнению
представителей данных стран, рейтинг составлен недостаточно компетент-
но 29. Однако, не смотря на данные ограничения, показатель GRICS полу-
чил широкое распространение 30, поскольку очень удобен для межстрано-
вого сопоставления.


                                 Совместная работа
                                  граждан и власти
            Ориентация на                                Подотчетность
              консенсус                                  (ответственность)


             Равенство и
                                   Составляющие
                                                         Прозрачность
           недискриминация         качественного           (открытость)
                                   госуправления

            Результативность                               Контроль
            и эффективность                                коррупции
                                  Главенство права


Рисунок 2.2.1. Составляющие качественного государственного управления
                        по методике GRICS 31.

     В 2004 г. примерный процентный ранг России составил 33,8 по индек-
су права голоса и подотчетности и 21,1 по контролю коррупции: оба зна-
чения были выше, чем в среднем по СНГ, но существенно ниже, чем в
среднем по ОЭСР (91,3 как по индексу права голоса и подотчетности, так и
по индексу контроля коррупции).



29
   Сонин К. Прислужники империализма // «Smort money». № 27 (68) от 23.06.2007. //
http://www.smoney.ru/article.shtml?2007/07/23/3406
30
   В частности, данный показатель используется в качестве одного из критериев при
выделении средств из Фонда развития тысячелетия.
31
   Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления
в России: возможные подходы. Доклад Всемирного банка. М., 2006 г.

                                                                                 51


    Среди других показателей большинство индикаторов базируются на
методике оценки национального управления на основе отраслевого под-
хода, оценивая динамику социально-экономического развития страны
(Индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (по-
казатель кредитоспособности страны, Индекс экономической свободы),
отдельные характеристики институтов власти (Индекс восприятия корруп-
ции, Индекс непрозрачности).
    Методологии оценки эффективности госуправления на международ-
ном позволяют проводить межстрановые сопоставления положения в сфе-
ре публичного администрирования. Для комплексной оценки качества
управления в конкретной стране используются национальные подходы.
    Подходы и проблемы к оценке качества государственного управления
в России будут рассмотрены в следующем параграфе.




 2.3. Оценка качества государственного управления в современной
                  России на федеральном уровне


     Для оценки качества государственного и муниципального управле-
ния на уровне конкретных стран применяются как международные мето-
дики мониторинга позволяющие оценить качество администрирования в
межстрановом сравнении, так и национальные методологии (отражающие
специфику системы публичного управления конкретного государства).
     Рассматривая практику использования международных индексов,
отражающих эффективность государственного управления, следует отме-
тить, что в последнее время наша страна включена в рейтинги оценок ка-
чества публичного управления международных организаций. Для России
рассчитываются показатели GRICS, индекс развития человеческого потен-
циала (ИРЧП), индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности, ин-
декс экономической свободы; присваиваются рейтинги кредитоспособно-

                                                                    52


сти и инвестиций. Ведущие показатели использовались для оценки качест-
ва государственного управления при формировании «Концепции админи-
стративной реформы в РФ на 2006-2008 гг.».
      Однако следует отметить, что международные методологии оценки
эффективности публичного управления на сегодняшний день не исполь-
зуются системно для определения качества госуправления в России. Так,
значение данных показателей и их динамика (как отрицательная так и по-
ложительная) не влекут за собой каких-либо последствий для принятия
управленческих решений в системе органов государственной власти.
      В настоящее время в России реализуется и разрабатывается целый
ряд реформ, направленных на совершенствование качества государствен-
ного управления как на федеральном, так и на субнациональном уровнях.
Масштабность преобразований в государственном секторе, большое коли-
чество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в
отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет
задачу мониторинга оценки эффективности государственного управления.
      В российской практике существуют механизмы мониторинга работы
органов исполнительной власти федерального уровня, которые можно раз-
делить на следующие группы: 1) мониторинг и оценка эффективности реа-
лизации программ/стратегий («проектный подход»); 2) отраслевой / меж-
отраслевой принцип; 3) ежегодная отчетность как часть бюджетного цик-
ла; 4) оценка эффективности на уровне конкретных органов управления.
      Так в рамках первого направления можно отметить существующую с
2004 года систему ежегодной подготовки федеральными министерствами,
службами и агентствами сводных докладов, включающих цели, задачи и
показатели деятельности данных субъектов бюджетного планирования на
очередной год. В подобных докладах формулируются три группы пока-
зателей работы ведомств 32: 1) основные цели и задачи, увязанные с при-

32
  Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 259 «Об утверждении По-
ложения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях дея-

                                                                                   53


оритетами государственной политики; 2) показатели, характеризующие
уровень достижения целей; 3) количественные ориентиры, которые
должны быть достигнуты.
      На основе сводных докладов осуществляется анализ и непосредст-
венное планирование финансовых потоков данных ведомств, а также оце-
нивается эффективность работы данных органов исполнительной власти за
прошедший год на основе сопоставления достигнутых результатов с пла-
новыми индикаторами сводного доклада 33. А с 2008 г. по результатам ис-
полнения сводных докладов различных ведомств внедряется система
оценки, на основе которой будет оцениваться эффект от финансирования
различных программ и приниматься решение о распределении бюджетных
средств на поддержку той или иной отрасли на следующий год 34.
      Однако необходимо отметить, что данные сводные доклады не по-
зволяют сформировать комплексную оценку работы федеральных ОИВ.
Так, по замечанию экспертов, в подобных документах преобладают пока-
затели непосредственных результатов, в то время как эффективность не
может быть оценена без анализа показателей конечного общественно зна-
чимого результата, характеризующего удовлетворение потребностей
внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного плани-
рования государственных услуг.
      На уровне конкретных государственных органов власти монито-
ринг может проводится по двум направлениям: 1) оценка выполнения пла-
новых показателей органом управления за определенный период времени;
2) мониторинг эффективности процессов (административных и функцио-
нальных) в органах исполнительной власти.



тельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы»
33
   Бобылева А.З. К разработке концепции перехода государственных организаций на
«управление по результатам». // Государственное управление. Электронный вестник
ФГУ МГУ. 2006. №9. http://www.e-journal.spa.msu.ru/9_2006Bobyleva.html
34
   Беккер А. Чиновников оценят: финансирование ведомств будет зависеть от их ре-
зультатов. // Ведомости.16.06.2007, №108 (1635)

                                                                                   54


      Первый подход основывается на рассмотренной нами ранее методо-
логии оценки эффективности работы ОИВ по степени исполнения им пла-
новых индикаторов за определенный период времени (рисунок 2.3.1).


                                 В органах исполнительной
                                    власти разработана
                                    система показателей
                                    результативности их
                                       деятельности



          Планы деятельности                                   Проводится
           ОИВ содержат цели,                                  мониторинг
           задачи, показатели         Планирование
                                      деятельности             показателей
          результативности, их                              результативности
            целевые значения             органов
                                     исполнительной
                                         власти

                В ОИВ закреплена
                  персональная
               ответственность за                     Финансирование органов
             решение установленных                    исполнительной власти
               задач и достижение                      зависит от результатов
                целевых значений                          его деятельности
                   показателей


     Рисунок 2.3.1. Взаимосвязь планирования и оценки эффективности
                             в рамках ОИВ 35.

      В практике выделяют несколько групп показателей: 1) показате-
ли ресурсов; 2) показатели, характеризующие выполнение должностных
обязанностей, административного и должностного регламентов – показа-
тели процессов и показатели непосредственного результата; 3) показате-
ли, характеризующие основные направления деятельности органа испол-
нительной власти в целом – показатели конечного эффекта.
      Показатели непосредственного результата. В отчетах о деятельно-
сти ОИВ и их структурных подразделений уже содержится перечень опре-
деленных результатов. Содержание результатов административной дея-
тельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех
функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непо-
средственного результата для него выступит: количество услуг в широком
35
  А.Н. Беляев, Е.С. Кузнецова, М.В. Смирнова, Д.Б. Цыганков. Измерение эффектив-
ности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. ГУ-ВШЭ –
М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. – 54 с. (с.16)

                                                                                55


смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Пока-
зателем непосредственного результата может выступить число стандарти-
зированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей
стандартизированных услуг.
     Показатели процессов связаны, как правило, с характером функ-
ционирования, административными процессами, требованиями к ним. По-
казатель может формулироваться как доли операций или процедур, соот-
ветствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фак-
тически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результа-
та, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов
лишь в некоторой степени определяют достижение результата. В качестве
показателей непосредственных процессов могут быть выделены, напри-
мер, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без наруше-
ний, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правиль-
но и вовремя).
     Показатели конечного эффекта характеризуют изменения в объек-
те управления, характер воздействие деятельности на целевую группу по-
зволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного ор-
гана. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутст-
вие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, це-
левых групп и, как правило, связаны с достижением целей деятельности
органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о
достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовле-
творенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности испол-
нительного органа.
     Таким образом, для оценки практической эффективности деятельно-
сти ОИВ не обходимо учитывать не только показатели задействованных
ресурсов, но и индикаторы конечного эффекта, т.е непосредственного ре-
зультата работы ОИВ, что позволяет формировать объективную оценку
эффективности его работы.

                                                                      56


      Кроме системы ведомственного мониторинга государственного
управления в России разрабатываются и находят распространение новые
независимые инструменты оценки и мониторинга публичного админи-
стрирования со стороны общественных неправительственных органи-
заций, а также научных институтов. На сегодняшний день можно не-
сколько методик подобного оценивания 36:
      − Рейтинг прозрачности госзакупок (Национальная ассоциация
         участников электронной торговли (НАУФОР) и Межрегиональ-
         ное общественное движение «Против коррупции»);
      − Композитный индекс оценки обратной связи информационных
         ресурсов федеральных органов исполнительной власти (Мос-
         ковский физико-технический институт, Институт системного ана-
         лиза РАН);
      − Рейтинг информационных ресурсов органов государственной
         власти (Институт развития свободы информации);
      − Рейтинг демократичности выборов в регионах (Независимый
         институт выборов);
      − ЯН-индекс оценки и мониторинга публичной политики (Ин-
         ститут системного анализа РАН).
      Однако следует отметить слабую на сегодняшний день распростра-
ненность данных независимых инструментов мониторинга в практике оце-
нивания эффективности государственного управления.
      На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в
России в настоящее время комплексные и систематические оценки ка-
чества государственного и муниципального управления отсутствуют.
Именно поэтому при подготовке Концепции административной реформы
для обоснования необходимости реформирования системы ОИВ приходи-
лось пользоваться различными международными индексами, которые, с
36
  Якимец В.Н. Развитие партнерства ФМС с органами власти и бизнесом в РФ. // Ма-
териалы конференции «Фонды местных сообщств как механизмы социальных инвести-
ций в территорию». М.:МЭРТ, 2007.

                                                                              57


одной стороны, как уже отмечалось, базируются на не вполне пригодных
для нашей страны методологиях, а с другой – не позволяют сформулиро-
вать программу действий.
     В условиях продолжающихся кризисных явлений в российской со-
циально-экономической сфере, для повышения управляемости государства
в целях повышения его конкурентоспособности на основе современных
методов управления особо необходима система оценки эффективности
публичного управления с соответствующими индикаторами. Важность
оценки качества государственного администрирования обуславливает не-
обходимость разработки методологических подходов подобного монито-
ринга, поиска показателей, наилучшим образом отражающих вклад того
или иного органа власти в решение поставленных задач как перед ним не-
посредственно, так регионом и страной в общем.
     Особая актуальность необходимости системной методологии ком-
плексной оценки качества публичного управления для современной Рос-
сии объясняется и тем, что в стране, где проходит ряд реформ исполни-
тельной власти, крайне важно оценить их результативность, чтобы свое-
временно скорректировать принимаемые решения, сравнить успехи раз-
личных мероприятий и стимулировать следование единому вектору мо-
дернизации.


      2.4. Оценка качества управления в современной России
              на региональном и муниципальном уровнях


     В условиях проводимой в России административной реформы боль-
шое внимание уделяется проблеме оценки качества государственного
управления на региональном и муниципальном уровнях. Важность форми-
рования соответствующего мониторинга обусловлена федеративной фор-
мой государственного устройства, при которой качество национального
управления предопределяется агрегированными показателями результатив-

                                                                    58


ности работы субфедеральных органов власти. Необходимость заметной ак-
тивизации и повышение целенаправленности роста уровня социально-
экономического развития в условиях ограниченных ресурсов предопределя-
ет необходимость разработка методик и технологий оценки качества госу-
дарственного и муниципального управления и их внедрение в качестве ин-
струментов отслеживания эффективности работы ОИВ. Отмечая важность
мониторинга как необходимого направления проводимой в России админи-
стративной реформы, руководитель Аппарата Администрации Президен-
та РФ С.Е. Нарышкин главную его задачу видит в сравнительной оценке
эффективности административных преобразований на уровне регионов 37.
      Мониторинг эффективности работы региональных ОИВ проводится
как в рамках системы органов исполнительного управления – вышестоящи-
ми (федеральными) органами власти, так и внешними по отношению к сис-
теме ОИВ институтами – рейтинговыми агентствами, различными меж-
дународными и некоммерческими организациями. При этом в качестве
подходов к мониторингу используются различные методологии, которые в
общем виде можно систематизировать в две группы: интегральные под-
ходы (построены на комплексной оценке основных параметров, отражаю-
щих развитие территории) и отраслевые методики (отражают состояние
отдельных характеристик региона).
      В группе методологий мониторинга качества регионального управ-
ления, используемых негосударственными организациями, наиболее из-
вестны следующие рейтинги: 1) конкурентоспособности региона (Всемир-
ный экономический форум), кредитоспособности региона («АК&М» и
«Эксперт РА»); 2) инвестиционной привлекательности («Эксперт РА»);
3) рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала
(ООН).


37
  Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы. // Вопросы
государственного и муниципального управления. 2007. №1. с. 7-19. (с.17)


                                                                             59


      В России рейтинг конкурентоспособности регионов по методоло-
гии Всемирного экономического форума ежегодно рассчитывается консал-
тинговой компанией «Бауман инновейшн». Методика оценки строится на
анализе комплекса параметров, влияющих на производительность регио-
нальной экономики и экономическое развитие региона.
      В рамках рейтинга рассчитываются два индекса: текущей и пер-
спективной конкурентоспособности региона. Первый оценивает конку-
рентоспособность территории в текущий момент, а второй – через пять
лет. Текущая конкурентоспособность, включает в себя оценку операцион-
ной деятельности компаний и качества национальной бизнес-среды. Пер-
спективная конкурентоспособность определяется тремя элементами: уров-
нем использования новых технологий в экономике, качеством государст-
венных и общественных институтов, состоянием макроэкономической
среды. Для вычисления окончательных значений индексов соответствую-
щие элементы берутся с определенными весовыми коэффициентами в за-
висимости от их важности38. Результаты расчета индексов позволяют опре-
делить достижения и узкие места в развитии региона, могут быть исполь-
зованы для выявления возможностей ускорения их экономического разви-
тия, разработки стратегий развития, позиционирования регионов в между-
народном и внутрироссийском масштабах, а также формирования феде-
ральной политики регионального развития.
      Методология рейтинга кредитоспособности субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, разработанная консалтинго-
вой компанией «АК&М» и рейтинговым агентством «Эксперт РА», стро-
ится на основе агрегирования количественных показателей исполнения
бюджетов и параметров экономического развития. Методика рейтинговой




38
   Привлекательнее Китая оказались несколько российских регионов, исследованных по
методике ВЭФ.// Материалы аналитического сайта «OPEC.RU».
http://www.opec.ru/news_doc.asp?tmpl=news_doc_print&d_no=50691

                                                                                60



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика