Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    мента, закрепляющего стратегические приоритеты на федеральном уровне,
предопределяло неясность перспектив развития государства в целом и его
отдельных территорий в частности. Так по замечанию экс-министра ре-
гионального развития РФ Д. Козака, по причине отсутствия формализо-
ванных планов долгосрочного развития на федеральном уровне, регионам
России не хватает исходных данных для разработки собственных страте-
гий развития. Д. Козак отметил: «Эти данные регионам должен дать феде-
ральный центр. Регионы должны понимать, как будет осуществляться эко-
номическое развитие страны в целом» 22. Об этом же говорит исполнявшая
в октябре 2008 года обязанности руководителя администрации губернато-
ра Пермского края Н. Катаева 23.
      На региональном уровне Стратегии должны фиксировать приорите-
ты, цели и задачи политики органов государственной власти, направлен-
ной на обеспечение социально-экономического развития региона, и реали-
зуемых органами государственной власти субъекта РФ с учетом государ-
ственной политики РФ. При этом стратегия должна также разрабатываться
с учетом межрегиональных связей, формирующих взаимосвязь и взаимо-
зависимость экономик территорий. Данный аспект вызывает необходи-
мость координации планов развития субъектов РФ.
      Отметим, что на 2008 год большинство субъектов РФ разработали
свои стратегии или концепции социально-экономического развития. Одна-
ко, по мнению многих экспертов, глубина проработки этих программ, их
практическая применимость пока не всегда отвечает уровню стратегиче-
ских задач, стоящих как перед регионом, так и страной в целом 24.
      В свою очередь, закрепленные в стратегии субъекта приоритеты ре-
гионального развития должны отражаться в документах стратегического
22
   Козак Д. Регионам России не хватает исходных данных для разработки стратегий
развития до 2020 г.
http://www.urbaneconomics.ru/news.php?folder_id=109&mat_id=6223&page_id=9704
23
   Коваленко А. Стратегический фальстарт // «Эксперт Урал» №41 (349) – 20 октября
2008 – http://www.expert.ru/printissues/ural/2008/41/interview_kataeva/
24
   Кирсанов В.В. Модели стратегий регионального развития. //Материалы семинара
«Стратегический менеджмент: опыт России и Франции», Саратов 13-24 ноября 2006 г.

                                                                                41


планирования муниципальных образований, находящихся на территории
данного субъекта. Стратегии развития, градостроительные планы, доку-
менты территориального планирования муниципального образования
должны учитывать приоритеты развития региона в целом, координиро-
ваться с перспективами развития соседних муниципальных образований.
     В реализации всего комплекса стратегических планов должны быть
заинтересованы общество и бизнес. Поэтому стратегии развития должны
формироваться на основе максимально широкого вовлечения бизнес-
сообщества, общественности в процесс их разработки. При этом подобное
участие является взаимовыгодным для всех субъектов взаимодействия. Так
анализ потребностей бизнес-сообщества позволяет ОИВ: 1) получить ин-
формацию о намерениях, стратегиях и планах компаний и предпринимате-
лей, 2) привлечь финансовые, интеллектуальные и политические ресурсы
бизнеса для развития территории, 3) найти активных союзников в продви-
жении и реализации стратегии.
     Для бизнес-структур стратегия развития территорий дает следующие
преимущества:
     1) возможность учета своих интересов в стратегии муниципального
образования: а) формирование требований на инфраструктуру, обеспечи-
ваемую за счет ОИВ; б) формирование требований на человеческие ресур-
сы; в) определение перспектив развития рынков; г) выделение новых ры-
ночных ниш;
     2) возможность определения ограничений на развитие бизнеса.
     Таким образом, закрепленные в федеральной Стратегии националь-
ные приоритеты должны, по сути, пронизывать деятельность всех органов
государственного и муниципального управления как перспективные на-
правления деятельности, иначе любая самая грамотная стратегия развития
страны останется декоративным элементом, которым государственный ап-
парат не руководствуется вовсе или руководствуется в последнюю оче-
редь. Поэтому создание единой системы стратегического управления на

                                                                      42


основе концентрации и эффективного использования всех имеющихся ре-
сурсов и консолидации общества вокруг обоснованной, ясной и привлека-
тельной стратегии государства – необходимая и первоочередная задача
обеспечения поступательного устойчивого развития страны.
     Следует отметить, что на сегодняшний день в России предпринима-
ются значимые меры для выполнения данной задачи. Так разработана
«Концепция долгосрочного социально-экономического развития Россий-
ской Федерации до 2020 года», Минрегионразвития утверждены требова-
ния и технические стандарты к стратегии социально-экономического раз-
вития субъекта РФ, что задаёт общую методологию разработки докумен-
тов стратегического характера. При этом нерешенным остается вопрос
обеспечения согласованности федеральной, региональных и муниципаль-
ных стратегий. Поэтому дальнейшее развитие системы стратегического
планирования национального развития – одна из приоритетных задач, так
как нынешний уровень развития России, стоящие перед страной цели
должны быть обеспечены соответствующей глубиной и качеством госу-
дарственного планирования.




                                                                   43


 2. Эффективность государственного и муниципального управ-
     ления: понятие и подходы, отечественная практика оценки


              2.1. Проблема определения эффективности
            государственного и муниципального управления


       Оценки качества государственного и муниципального управления
стали систематически проводиться различными организациями лишь в те-
чение последнего десятилетия. Этот факт отражает общественное призна-
ние важности качества работы институтов власти для решения проблем,
волнующих современное общество.
       При этом в зависимости от содержания проблемы под качеством
государственного управления понимается различный диапазон характе-
ристик государства и его институтов. Часто под этим понятием подра-
зумевают качество государства в целом как единства трех ветвей власти –
законодательной, исполнительной, судебной. Отсюда вытекает и набор
компонентов оценки, в который входят характеристики подотчетности
власти, ее прозрачности, соблюдения верховенства закона.
       С точки зрения конечного результата качество государственного
управления проявляется в его воздействии на социально-экономическое
развитие страны, региона, их сравнительное положение. Очевидно, что та-
кое воздействие значительно. Однако убедительно выразить его в количе-
ственных оценках не удается, так как очень сильно влияние иных условий
и факторов, не связанных с системой государственного управления25. По-
этому такие попытки оценить государственное управление через его ко-
нечный эффект в экономике хотя и интересны, но в основном с исследова-
тельской точки зрения. Их практическое применение вряд ли возможно,
поскольку сравнение различных наборов социально-экономических пока-
25
  А.Н. Беляев, Е.С. Кузнецова, М.В. Смирнова, Д.Б. Цыганков. Измерение эффектив-
ности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. ГУ-ВШЭ -
М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. - 54 с. (с.20)

                                                                               44


зателей не позволяет сделать вывод о качестве управленческой системы, ее
вкладе в динамику национального развития. Кроме того, чтобы измерить
этот вклад, нужно прежде всего формализовано описать саму систему го-
сударственного управления. Без этого невозможно сравнивать его различ-
ные модели, а значит, и сопоставлять с соответствующими им конечными
результатами.
      В более узком понимании государственное управление рассматри-
вается с точки зрения эффективности его организации, результативности
администрирования, рациональности институтов и функций исполнитель-
ной власти 26. Такой подход к оценке качества в большей степени отвечает
потребностям совершенствования управления и может дать информацию
для мониторинга и выработки конкретных направлений реформирования
исполнительной власти.
      Таким образом, в первом случае оценивается собственно эффектив-
ность и результативность деятельности органов власти, во втором – созда-
ние в них условий для эффективности, но не эффективность как таковая.
      С точки зрения последнего подхода определение эффективности го-
сударственного управления является необходимым элементом в процессе
государственного администрирования, так как позволяет определить как
качество работы системы публичного управления по исполнению государ-
ственных функций и оказанию государственных услуг, так и общее качест-
во политического управления в стране.
      Для оценки эффективности публичного управления на практике ис-
пользуются различные методологии, базирующиеся на системах показате-
лей. Под показателями понимаются количественные измерители и качест-
венные характеристики процессов и результатов государственного управ-
ления. Индикативные (плановые) значения показателей являются основой


26
  А.Н. Беляев, Е.С. Кузнецова, М.В. Смирнова, Д.Б. Цыганков. Измерение эффектив-
ности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. ГУ-ВШЭ –
М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. – 54 с. (с.21).

                                                                               45


оценки результативности работы органов власти за определенный период
времени.
      Существуют различные методологии оценки качества государствен-
ного управления, которые можно разделить на две основные группы:
1) межстрановые (международные) методики оценки качества государ-
ственного управления; 2) национальные методики оценки эффективности
публичного администрирования. Методики первой группы позволяют про-
водить межстрановые сопоставления положения в сфере публичного адми-
нистрирования. Национальные методики используются в конкретных стра-
нах, отражая специфику системы публичного управления конкретного го-
сударства (в федеративных государствах используются также методики
оценки эффективности регионального управления).
    Данные подходы будут рассмотрены в следующих параграфах.


     2.2. Международные методики определения эффективности
            государственного и муниципального управления


      Мониторинг качества государственного администрирования прово-
дится как на региональном и национальном уровне в каждой конкретной
стране, так и на наднациональном уровне различными международными
организациями. При этом в международной практике используется ряд ин-
тегральных показателей, отражающих определенные аспекты качества го-
сударственного управления. Основные из них представлены в табли-
це 2.2.1.
    Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества на-
ционального управления является Интегральный показатель государст-
венного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot –
GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития го-
сударственного администрирования был предложен в 1990-х гг. Всемир-
ным банком и с 1996 г. измеряется с периодичностью раз в 2 года.

                                                                   46


      Таблица 2.2.1. Показатели качества государственного управле-
ния, рассчитываемые международными организациями 27

                               Организация,
          Название                                             Характеристика
№                               проводящая
         показателя                                              показателя
                             расчет показателя
                                                    Оценка качества госуправления на осно-
     Интегральный пока-                             ве 6 индексов по следующим параметрам
     затель государст-                              государственного управления: право го-
     венного управления                             лоса и подотчетность; политическая ста-
1                           Всемирный банк
     (Governance Research                           бильность и отсутствие насилия; эффек-
     Indicator Country                              тивность правительства; качество зако-
     Snapshot – GRICS)                              нодательства; верховенство закона и
                                                    контроль коррупции
                                                    Оценка эффективности госуправления на
                                                    основе исследования качества админист-
                                                    рирования по следующим блокам: госу-
     Показатель оценки
                            Организация экономи-    дарственная служба, управление разра-
     качества целей и
2                           ческого сотрудничест-   боткой и реализацией политики, управ-
     прогресса реформ в
                            ва и развития (ОЭСР)    ление государственными расходами,
     стране
                                                    контроль за международными финансо-
                                                    выми операциями, внешний аудит, госу-
                                                    дарственные закупки.
                            Международные рей-
     Показатель креди-      тинговые агентства      Рейтинговая оценка стране дается на ос-
     тоспособности          Standart and Poor”s,    нове анализа основных национальных
3
     страны, инвестици-     Moodis, инвестицион-    макро- и микро экономических показа-
     онный рейтинг          ное агентство Fitch и   телей.
                            др.
                                                    Оценка качества жизни населения стра-
                                                    ны на основе определения индексов по
     Индекс развития
                            Комитет развития        следующим показателям: ВНП на душу
4    человеческого по-
                            ООН                     населения, ожидаемая продолжитель-
     тенциала (ИРЧП)
                                                    ность жизни, уровень образования насе-
                                                    ления страны.
                                                    Определение качества госуправления на
                            Международное агент-
     Индекс восприятия                              основе оценки степени представлений о
5                           ство Transparency
     коррупции (ИВК)                                распространенности коррупции среди
                            International
                                                    государственных служащих и политиков
                                                    Определение качества госуправления на
                            Международное агент-
     Индекс непрозрачно-                            основе оценки воздействия непрозрачно-
6                           ство Price waterhouse
     сти                                            сти страны на стоимость и эффектив-
                            Coopers
                                                    ность капиталовложений




27
   Подробнее о показателях эффективности государственного управления и методиках
их определения см.:
1. Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления
в России: возможные подходы. Доклад Всемирного банка. М., 2006 г.
2. Справка по интегральным показателям качества государственного управления //
(применяемым в странах ОЭСР) // http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0097.doc

                                                                                         47


                                                            Продолжение таблицы 2.2.1.

                               Организация,
          Название                                             Характеристика
№                               проводящая
         показателя                                              показателя
                             расчет показателя
     Обследование дело-
                                                    Определение качества госуправления на
     вой среды и дея-
                                                    основе оценки инвестиционного климата
     тельности предпри-     Всемирный Банк, Ев-
                                                    страны, конкурентной среды, качества
7    ятий (BEEPS – The      ропейский банк рекон-
                                                    организации механизмов взаимодействия
     Business Environment   струкции и развития
                                                    государственных органов и бизнес-
     and Enterprise Per-
                                                    структур.
     formance Survey)
                                                    Определение качества госуправления на
                                                    основе 50 характеристик, объединённых
                                                    в 10 факторов экономической свободы:
                            Фонд Наследия           торговая политика, фискальная полити-
     Индекс экономиче-      (Heritage Foundation)   ка, государственная интервенция в эко-
8
     ской свободы (ИЭС)     совместно с Уол Стрит   номику, монетарная политика, ино-
                            (Wall Street)           странные инвестиции и потоки капитала,
                                                    банковская сфера, зарплаты и цены,
                                                    имущественные права, государственное
                                                    регулирование, чёрный рынок.
                                                    Оценка качества государственной поли-
     Индекс глобальной
                            Всемирный экономи-      тики по нескольким группам факторов:
9    конкурентоспособ-
                            ческий форум (ВЭФ)      базовых, повышающих эффективность и
     ности
                                                    инновационных
                                                    Определение качества госуправления на
                                                    основе оценки 4 групп показателей: со-
     Индекс конкуренто-
10                          Фонд IMD                стояние экономики, эффективность пра-
     способности
                                                    вительства, эффективность бизнеса, со-
                                                    стояние инфраструктуры.
                            Международная орга-     Определение качества госуправления на
     Показатель свободы
11                          низация «Репортеры      основе оценки страны по 53 критериям,
     прессы
                            без границ»             отражающим степень свободы прессы.


     Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе
расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного админи-
стрирования. Эти параметры были выделены на основе общего определе-
ния, согласно которому государственное управление понимается как сово-
купность традиций и институциональных образований, с помощью кото-
рых органы власти управляют страной. Данные параметры включают:
1) процессы выбора, контроля и замены правительства; 2) способность
правительства формулировать и проводить политику; 3) уважение граждан
и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим
взаимодействием в обществе.



                                                                                        48


     В соответствии с данными характеристиками государственного
управления, показатель GRICS включает в себя следующие индексы
(рис. 2.2.1.) 28:
      1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – ин-
          декс включает показатели, измеряющие различные аспекты поли-
          тических процессов, гражданских свобод и политических прав.
          Показатели этой категории измеряют степень возможности уча-
          стия граждан в выборе правительства. Показатель степени незави-
          симости прессы тоже относится к данной группе.
      2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political
          Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу пока-
          зателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства
          и вынужденной отставки в результате применения насилия
          (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс
          отражает, насколько качество государственного управления мо-
          жет вызвать необходимость резких перемен, смену политического
          курса, а также подрывает возможность мирных выборов прави-
          тельства гражданами.
      3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) –
          индекс отражает качество госуслуг, качество бюрократии, компе-
          тенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от поли-
          тического давления, уровень доверия к политике, проводимой
          правительством.
      4. Качество законодательства (Regulatory Quality) – значение ин-
          декса связано с проводимой политикой. С помощью него измеря-
          ются противоречащие рыночной экономике меры, такие как кон-
          троль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное ре-
          гулирование международной торговли и развития бизнеса.
28
  Добролюбова Е.И. Показатели эффективности реформ государственного управления
в России: возможные подходы. Доклад Всемирного банка. М., 2006 г.


                                                                             49


     5. Верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень
        доверия граждан к законам общества, и приверженность к испол-
        нению этих законов. Он включает показатели отношения граждан
        к преступлению, эффективности и предсказуемости законода-
        тельной системы, приверженности к контрактной системе.
     6. Контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает
        восприятие коррупции в обществе (коррупция - использование
        общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В ин-
        дексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты
        «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до
        влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования
        «большой коррупции» на высоком политическом уровне и уча-
        стия элит в коррупции.
    Сегодня GRICS является распространенной международной методи-
кой оценки качества государственного управления. Однако следует отме-
тить, что в отношении данного индекса со стороны экспертов высказыва-
ются критические замечания. К примеру, специалистами отмечается, что
данный композитный индекс оценивает не столько само качество государ-
ственного управления, сколько процессы политического управления в
стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая
стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основа-
ны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показате-
лей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рей-
тинговых оценок (наиболее распространенный заключается в том, что
страны с высоким уровнем экономического развития зачастую восприни-
маются как страны с более качественными системами государственного
управления, что приводит к смещённости оценок). По этой же причине
данный метод легко становится объектом критики в отдельных странах.
    В том числе поэтому, правительства некоторых стран, недовольные
своим аутсайдерством в данном рейтинге, потребовали от Банка закрыть

                                                                      50



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика