Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    развития и торговли РФ А. Шаров, занимавший этот пост с 1999 по 2007
год и курировавший большой блок вопросов административной реформы,
основные результаты административного реформирования на первом этапе
видит в следующем 16:
      • определена форма организации федеральных ОИВ посредством
разделения ведомств на три категории: правоустанавливающие, правопри-
менительные и контрольно-надзорные, статус которых предопределяет
функциональную ответственность соответствующих структур;
      • регламентировано содержание работы каждого ОИВ. С одной
стороны, уточнены и ограничены функции исполнительных структур: не-
обоснованные и избыточные функции перераспределены как с уровней
вышестоящих ОИВ на нижестоящий уровень (от федеральных ОИВ на
уровень субъектов федерации, муниципалитетов), так и в пользу граждан-
ского общества, бизнеса. С другой, - описаны в формализованной форме
процедуры предоставления государством услуг гражданам и организациям
в административных регламентах исполнения государственных функций и
предоставления государственных услуг. Так, в 2007 году федеральными
ОИВ разработано около 300 административных регламентов, из них 140
согласовано, около 130 утверждено приказами.
      По мнению бывшего Вице-премьера российского правительства
С.Е. Нарышкина, административное реформирование должно являться не-
прерывным процессом совершенствования системы государственного
управления, а административная реформа как проект, ограниченный вре-
менными сроками в Концепции административной реформы – необходи-
мый первоначальный элемент к подобному перманентному процессу пре-
образований в ОИВ 17.

16
   1.Рубченко М. Бюрократия адаптивная и мимикрирующая (Интервью с А.Шаровым).
// «Эксперт» №19(560), 21 мая 2007.
//http://www.expert.ru/printissues/expert/2007/19/interview_sharonov/
17
   Например см. Е. Лашкина. Пока я беспартийный. Интервью с Вице-премьером Пра-
вительства РФ С. Нарышкиным. // «Российская газета» - Федеральный выпуск №4493
от 16 октября 2007 г.

                                                                             31


     Необходимость достижения сформулированных целей администра-
тивной реформы обусловила продление сроков её реализации по сравне-
нию с отведенным ранее периодом на её осуществление. Распоряжением
Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2008 года № 157-р
внесены изменения в Концепцию административной реформы, предусмат-
ривающие продолжение проведения реформы в 2009 и 2010 годах. В
рамках данного срока намечено осуществление работы по следующим на-
правлениям:
     1) создание многофункциональных центров предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;
     2) переход федеральных органов исполнительной власти на оказание
государственных услуг в электронном виде с использованием общероссий-
ского государственного информационного центра.
     Задача первого направления – создание многофункциональных цен-
тров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) со-
стоит в обеспечении предоставления комплекса государственных услуг го-
сударственными ОИВ и органами местного самоуправления в режиме «од-
ного окна». МФЦ – организация, уполномоченная (учрежденная) высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на органи-
зацию предоставления государственных и муниципальных услуг на осно-
вании соответствующих административных регламентов в едином поме-
щении, оборудованном необходимыми для предоставления государствен-
ных и муниципальных услуг средствами, с использованием программных
средств, обладающая персоналом, достаточным для организации взаимо-
действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполни-
тельной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само-
управления, а также заявителей – юридических и физических лиц. Следует
отметить, что в регионах МФЦ создаются в рамках реализации мероприя-
тий административной реформы с 2005 года. При этом сегодня список
субъектов Российской Федерации, внедряющих институт МФЦ, не доста-

                                                                    32


точно большой (около 20 субъектов РФ на конец 2007 г.). С выделением
данного направления в качестве приоритета административной реформы
на ближайшие годы число МФЦ в регионах возрастет. Так только в рамках
проекта по федеральному софинансированию создания региональных
МФЦ предполагается организация не менее 30 подобных центров.
      В рамках второго направления реформы планируется создание сис-
темы региональных порталов государственных услуг, объединяющих в
единое информационное пространство данные о государственных услугах,
оказываемых как федеральными ОИВ, так и ОИВ субъектов Российской
Федерации. Порталы государственных услуг будут доступны любому
пользователю сети Интернет, позволят обеспечить простой и эффективный
поиск информации и её предоставление, включая дистанционное (либо
частично дистанционное) получение услуг с использованием электронных
документов, удостоверенных электронной цифровой подписью.
      Для интеграции информации по государственным услугам, предос-
тавляемым в различных регионах РФ, намечено создание единого феде-
рального сайта (портала) государственных услуг в сети Интернет, который
объединит в единое информационное пространство данные о государст-
венных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти. Так
же будет создан общероссийский государственный информационный
центр, обеспечивающий взаимодействие информационных систем ОИВ
между собой, с информационными системами органов местного само-
управления и иными информационными системами для оказания государ-
ственных услуг гражданам и организациям.
      Наряду с Интернет-порталами должны заработать телефонные цен-
тры (call-центры), с помощью которых граждане по единому многоканаль-
ному телефону смогут получить информацию по необходимым им госу-
дарственным услугам, о месте и порядке их предоставления 18.

18
  Васильева Ю. Реформе добавили срок: Правительство продлило административную
реформу до 2010 года. // "Российская Бизнес-газета" №642 - 26 февраля 2008 г.

                                                                            33


      Таким образом, административная реформа в РФ на современном
этапе является системным мероприятием по совершенствованию дея-
тельности ОИВ, базирующаяся на требовании повышения эффективности
государственного и муниципального управления. Следует отметить, что на
текущем этапе важно в приоритетном порядке и скоординировано реали-
зовать программу реформ в сфере государственного управления. Многие
положения современных реформ являются дискуссионными. Однако по
части из них не только достигнут консенсус, но создана нормативная и ме-
тодическая база. Это касается отдельных элементов системы управления
по результатам (планирования на основе стратегических приоритетов и
показателей деятельности, бюджетирования органов исполнительной вла-
сти с учетом расходных обязательств), регламентации и стандартизации
деятельности (на базе административных регламентов), стимулирования
государственных служащих (результативных контрактов и должностных
регламентов) 19. Необходимо обеспечить комплексное и согласованное
внедрение этих элементов нового государственного управления, которое
должно обеспечить рост эффективности работы органов исполнительной
власти. При этом, по мнению экспертов, ориентироваться нужно не столь-
ко на минимизацию сроков реформ, сколько на максимизацию результата,
т.е. улучшение управляемости аппарата государственного управления и
повышение качества государственных услуг.




19
   Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научно-
го семинара./ Под ред. В.И. Якунина. Центр проблемного анализа и государственно-
управленческого проектирования. Выпуск № 3. М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
(с.97)

                                                                              34


1.3. Формирование системы стратегического управления как основы
                      долгосрочного развития публичного администрирования
                                     в современной России


                 Необходимым условием обеспечения устойчивого развития государ-
ства является создание комплексной системы стратегического управления,
включающей взаимосвязанные и взаимодополняющие стратегии террито-
риальных образований (региональный и муниципальный уровни управле-
ния) и общенациональную стратегию (федеральный уровень).




                                                                         Стратегии хозяйствующих
   Отраслевые стратегии




                                           стратегия
                                          государства




                                                                                субъектов
                                          стратегии
                                          регионов

                                  стратегии муниципальных
                                        образований

   Рисунок 1.3.1 – Система стратегического управления в ОИВ на основе
взаимосвязи стратегий федерального, регионального и муниципального
уровней.

                 Приоритеты и конечные цели деятельности органов власти как феде-
рального, так регионального и муниципального уровней должны быть
едиными. Так согласно Конституции государственные органы власти в РФ
вне зависимости от их уровней являются единой системой.
                 Оценивая текущее состояние стратегического планирования в ОИВ
РФ можно отметить, что в определении долгосрочных приоритетов, выбо-
ре способов их достижения, ОИВ различного уровня самостоятельны.


                                                                                                   35


Причина подобной ситуации в том, что в российском законодательстве не
предусмотрено создание единой комплексной системы государственного
планирования, пронизывающей федеральный, региональный и муници-
пальный уровни. Таким образом, с правовой точки зрения стратегических
документов в области регионального планирования могут не разрабаты-
вать ни Федерация, ни субъекты. Тем более в российском законодательстве
не регламентируется вопрос необходимой взаимосвязи основных докумен-
тов социально-экономического планирования федерального, регионально-
го и муниципального уровней (рис. 1.3.2).

                                         Основные направления деятельности Правительства РФ

                  Стратегия социально-экономического                        Стратегии     Стратегии




                                                                                                        Федеральный
                                                                                                        Федеральный
                         развития регионов РФ                             развития        развития
                                                                       конкурентоспо-   инфраструктур




                                                                                                          уровень
                                     Генеральная схема                собных отраслей
                                 пространственного развития
                                                                              Программы социально-
                                             Федеральные приоритеты           экономического разви-
                                                пространственного             тия РФ на среднесроч-
                                                    развития                     ную перспективу




                                                                                                        Федерального округа
                                          Стратегические
         Стратегические                  проекты развития




                                                                                                             Уровень
                                                                                                             Уровень
          приоритеты                         регионов
                                         (результат системной                  Территориальные
         регионального
                                         увязки приоритетов)                приоритеты отраслевых
            развития
                                                                             и инфраструктурных
                                                     Стратегии и              стратегий развития
                                                 программы развития
                                                    макрорегионов
 Приоритетные      Приоритетные
  направления       направления
 регионального     регионального

                                                                                                        субъектов РФ
    развития
     Стратегии        развития

                                                                                                          Уровень
                                                                                                           Уровень
                         Стратегии
   субъектов РФ       субъектов РФ


  Программы              Программы
соц-эк развития        соц-эк развития
Блок территориального развития Блок пространственного развития            Блок отраслевого развития
         Субъекты РФ                  Минрегион России                    Минэкон ом развития России


             Рисунок 1.3.2 – Модельная схема стратегического планирования
               территориального развития в Российской Федерации20

         При этом очевидным является тот факт, что показатели деятельности
Правительства РФ должны консолидировать в себе итоги работы в субъек-
тах РФ. Итоги же развития региона РФ предопределяются агрегированны-
20
  Кирсанов В.В. Модели стратегий регионального развития. // Материалы семинара
«Стратегический менеджмент: опыт России и Франции», Саратов 13-24 ноября 2006 г.

                                                                                                          36


ми показателями муниципальных образований, находящихся на его терри-
тории. При этом каждый уровень власти, как известно, имеет свои воз-
можности, свои полномочия. Программа социально-экономического раз-
вития страны, принимаемая на основе Федерального закона о государст-
венном прогнозировании и программах социально-экономического разви-
тия, ориентирована в основном только на отраслевой принцип. Отсутствие
в подобных документах конкретных предложений по развитию территорий
затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов.
      Поэтому для обеспечения конкурентоспособности государства на
основе концентрации и эффективного использования всех имеющихся у
страны ресурсов необходимым является создание единой системы страте-
гического управления на основе определения национальных приоритетов,
их каскадирования для каждого уровня управления с учетом объема
имеющихся у него полномочий и наличествующими возможностями.
      Рассмотрим предлагаемые подходы к построению вертикали страте-
гического управления подробнее.
      Приоритеты долгосрочного национального развития должны закреп-
ляться на федеральном уровне в Стратегии развития РФ. В данном доку-
менте должны быть определены пути и способы обеспечения укрепления
национальной безопасности и динамичного развития экономики в долго-
срочной перспективе, укрепления позиций страны в мировом сообществе.
Стратегия должна выступать фундаментальным документом долгосрочно-
го планирования национального развития, выполняя организующую роль
для аналогичных программ субъектов РФ, служа основой для разработки
средне и краткосрочных документов планирования.
      На сегодняшний день в РФ разработан проект Концепции долго-
срочного социально-экономического развития России до 2020 года, одоб-
ренный на заседании Правительства РФ 2 октября 2008 года 21.


21
  Кукол Е. 2020 год стал ближе :Минэкономразвития теперь точно знает, какой будет
страна через двенадцать лет. // «Российская газета» №4722 от 6 октября 2008 г.

                                                                                    37


      По словам Министра экономического развития Э.Ш. Набиуллиной,
Концепция ставит амбициозные задачи по развитию экономики и социаль-
ной сферы. Согласно документу, стратегической целью России является
достижение уровня экономического и социального развития, соответст-
вующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, зани-
мающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и
надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию кон-
ституционных прав граждан. Так в 2015-2020 гг. Россия должна войти в
пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной спо-
собности). При этом предполагается увеличение обобщающего показателя
уровня жизни – ВВП на душу населения – с 13,9 тыс. долл. в 2007г. (42%
от среднего уровня стран Организации экономического сотрудничества и
развития, ОЭСР) до более чем 30 тыс. долл. в 2020г. (70%) и примерно до
50 тыс. долл. в 2030г.
      Концепция предполагает, что к 2020 г. Россия, оставаясь мировым
лидером в энергетической сфере, сможет занять значимое место на рын-
ках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в пяти-семи
и более секторах. Кроме того, Россия намерена укрепить свое лидерство в
интеграционных процессах на евразийском пространстве, постепенно ста-
новясь одним из глобальных центров мирохозяйственных связей (в том
числе в качестве международного финансового центра) и поддерживая
сбалансированные многовекторные экономические отношения с европей-
скими, азиатскими, американскими и африканскими экономическими
партнерами.


      Таблица 1.3.1 Приоритеты социально-экономического развития РФ
согласно Концепции долгосрочного развития до 2020 года.

                                                  2007         2020
ВВП на душу населения по ППС (тыс.долл.)          13,9          30
Среднегодовой темп прироста ВВП,%                               6,5
Средняя продолжительность жизни, лет              66,5        72-75


                                                                      38


Доля среднего класса, %                              20      > 52 - 55
Доля населения с денежными доходами ниже величины
                                                     10,4      6-6,5
прожиточного минимума, %
Доля высокотехнологичного сектора и экономики зна-
                                                     10,9     17-20
ний в ВВП, %
Доля инновационной продукции в выпуске промышлен-
                                                     5,5      25 - 35
ности, %
Доля промышленных предприятий, осуществляющих
                                                     9,5      40 - 50
инновации, %
Общие затраты на исследования и разработки, % ВВП     1,1      2,5 -3
Объем экспорта, млрд. долл.                          354       >900
Экспорт машиностроительной продукции, млрд.долл.     19,7    110 – 130
Повышение производительности труда, 2020 к 2007 г.     1        2,6
Динамика энергоемкости, %                            100         60
Доля России в мировой экономике, %                    3,2       4,3


      Предполагается, что инновационное развитие российской экономики
в период 2008-2020гг. будет проходить в два этапа, различающиеся по ус-
ловиям, факторам и рискам социально-экономического развития и приори-
тетам экономической политики государства. Первый этап (2008 – 2012гг.)
базируется на реализации и расширении тех глобальных конкурентных
преимуществ, которыми обладает российская экономика в «традицион-
ных» сферах – энергетике, транспорте, аграрном секторе, переработке
природных ресурсов. Одновременно планируется создавать институцио-
нальные условия и технологические заделы. Второй этап (2013—2020гг.)
предполагает рывок в повышении глобальной конкурентоспособности
экономики на основе ее перехода на новую технологическую базу (инфор-
мационные, био- и нанотехнологии), улучшения качества человеческого
потенциала и социальной среды, а также структурной диверсификации
экономики. Развитие после 2020г. должно закрепить лидирующие позиции
России в мировом хозяйстве и превратить инновации в ведущий фактор
экономического роста, сформировать сбалансированную социальную
структуру общества.
      Следует отметить, что Концепция долгосрочного развития это веду-
щий, но не единственный документ в системе актов стратегического пла-
нирования. На основе Концепции должны быть разработаны соответст-

                                                                         39


вующие отраслевые (например, стратегии развития электроэнергетики,
машиностроения) и макрорегиональные документы стратегического пла-
нирования, детализирующие соответствующие направления развития.
Действующие целевые стратегии и программы должны быть скорректиро-
ваны в соответствии с обозначенными в Концепции приоритетами.


                        Концепция долгосрочного развития

 Прогноз                       Основные направления                            Сводный доклад
 долгосрочного                 деятельности                                    о результатах и
 развития                      Правительства до 2012 г.                        основных
                                                              Федеральный
 до 2020-2030 гг.                                                              направлениях
                                                              бюджет
                               План действий по                                деятельности
                               реализации КДР                                  Правительства
 Бюджетная стратегия                                                           РФ на
 до 2020 года                                                                  2009-2011 гг.
                                                          Среднесрочная
                                                          программа развития
 Энергетическая          Внешне-экономическая             образования
 стратегия до 2030 г.    стратегия                                             Доклады о
                                                                               результатах и
                          Стратегия регионального         Среднесрочная        основных
 Транспортная                                             программа развития
 стратегия до 2030 г.     развития                                             направлениях
                                                          здравоохранения
                                                                               деятельности
 Прогноз развития         Концепция                                            субъектов
 науки и техники          демографической политики
                                                                               бюджетного
 (Форсайт)                                                                     планирования

  Рисунок. 1.3.3. Концепция долгосрочного развития как основа
  системы документов стратегического планирования в РФ
       При этом заметим, что официальное принятие Концепции планиро-
валось на начало 2008 года, однако по разным причинам оно откладыва-
лось. На ноябрь 2008 года Концепция законодательно не утверждена в ка-
честве нормативно-правового акта.
       В тоже время следует отметить, что документы стратегического пла-
нирования российские регионы по рекомендациям федерального центра
массово разрабатывали с 2005 года. Так до 2007 года в Министерство ре-
гионального развития России представили проекты долгосрочных про-
грамм социально-экономического развития (концепций, стратегий и схем)
62 субъектов Российской Федерации. Представленные субъектами Россий-
ской Федерации стратегические документы были различны по объему,
структуре, степени проработке материала. В тоже время, отсутствие доку-

                                                                                                 40



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика