Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
            Цели административной                           Показатели
               реформы                               исполнения целей
                                                Повышение степени удовлетворенности
     1. Повышение качества и доступности        граждан качеством и доступностью
                                                государственных услуг:
        государственных услуг                      • к 2008 году до 50 %,
                                                   • к 2010 году - не менее чем до 70 %
     2. Ограничение вмешательства
        государства в экономическую             Снижение доли издержек бизнеса на
        деятельность субъектов                  преодоление административных барьеров
                                                в выручке
        предпринимательства, в т. ч.
                                                   • к 2008 году до 5 %,
        прекращение избыточного                    • к 2010 году - до 3 %
        государственного регулирования
                                                Повышение значений показателей
     3. Повышение эффективности                 эффективности государственного
        деятельности органов                    управления на федеральном и
        исполнительной власти                   региональном уровнях


     Рисунок 1.2.1. Основные цели административной реформы в РФ


      1. Задача по внедрению в ОИВ принципов и процедур управле-
ния по результатам. Целью реализации этого направления является вне-
дрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и
проектного управления в Правительстве РФ, федеральных ОИВ, регио-
нальных органах власти и подведомственных государственным органам
организациях (рис. 1.2.2.).


                      1. Управление по результа там

                                  • Обеспечение механизмов ведомственного и
    Внедрение механизмов            межведомственного планирования
    управления по                 • Пилотное внедрение механизмов ведомственного
    результатам                     и межведомственного планирования
                                  • Внедрение результативных принципов управления

                                  • Разработка типовой системы планирования
    Внедрение
                                    деятельности подведомственных организаций
    результативных
                                  • Проведение экспериментов и осуществление
    принципов управления
                                    пилотных проектов
    подведомственными
                                  • Внедрение системы результативного управления
    организациями
                                    подведомственными организациями


       Рисунок 1.2.2. - Управление по результатам как направление
         административной реформы в России на 2006-2008 годы


      В рамках административной реформы внедряется комплексная сис-
тема ведомственного и межведомственного планирования, механизмы

                                                                                          21


проектного управления по целям и результатам деятельности, контроля за
достижением результатов деятельности. Такая работа предполагает созда-
ние ключевых измеряемых показателей эффективности и результативно-
сти деятельности органов исполнительной власти по основным направ-
лениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями госу-
дарства, увязку деятельности госслужащих с данными показателями.
     Управление по результатам предполагает модернизацию управлен-
ческого учета, что позволит распределять ресурсы по поставленным зада-
чам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и опреде-
лять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за
решение поставленных задач. Проектное управление подразумевает ис-
пользование механизма внутреннего аудита, позволяющего оценивать эф-
фективность деятельности структурных подразделений и должностных
лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить
оценку эффективности бюджетных расходов.
     2. Задача по разработке и внедрению стандартов государствен-
ных услуг, предоставляемых ОИВ, а также административных регла-
ментов исполнения государственных функций и административных
регламентов предоставления государственных услуг. Административ-
но-управленческие процессы в федеральных и региональных ОИВ недос-
таточно организованы, часто неэффективны и связаны с проявлением кор-
рупции. Для повышения качества управления на основе этих процессов
они должны быть существенно модернизованы, оптимизированы, регла-
ментированы (рисунок 1.2.3).
     Основной       механизм      модернизации       административно-
управленческих процессов – разработка и внедрение административных
регламентов и стандартов государственных и муниципальных услуг с
широким       использованием       возможностей        информационно-
коммуникационных технологий. Административные регламенты содержат
информацию, необходимую и достаточную как для получения государст-

                                                                     22


венной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения госу-
дарственной функции или предоставления государственной услуги долж-
ностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина приня-
тие административных регламентов – это, прежде всего, доступность, а
также комфортность предоставления государственных услуг, открытость и
прозрачность административных процедур исполнения государственных
функций. Для предпринимателей – это снятие излишнего государственного
регулирования и оптимизация исполнения государственных функций. Ут-
верждение административных регламентов позволит упорядочить и кон-
кретизировать обязательства ОИВ перед обществом. Это, в свою очередь,
будет способствовать созданию процедур контроля и оценки деятельности
ОИВ.


                        2. Стандар тизация и регламен тация

                                 •   Подготовка нормативно-правовой и методической базы
       Разработка и                  для разработки внедрения стандартов
       внедрение стандартов          государственных услуг
       государственных услуг     •   Разработка и внедрение стандартов массовых
                                     общественно значимых и других государственных услуг

                                 •   Подготовка нормативно-правовой и методической
       Разработка и внедрение        базы для внедрения административных регламентов
       административных
                                 •   Разработка и внедрение административных
       регламентов                   регламентов

       Создание механизмов       •   Совершенствование нормативно-правовой и
       досудебного                   методической базы досудебного обжалования
       обжалования               •   Внедрение новых механизмов досудебного
                                     обжалования


Рисунок 1.2.3. Стандартизация и регламентация как направление админи-
                стративной реформы в России на 2006-2008 годы


       Стандарты государственных и муниципальных услуг должны закре-
пить параметры требований к качеству и доступности данных услуг.
       3. Задача по оптимизации функций ОИВ и введению механизмов
противодействия коррупции в сферах деятельности ОИВ.
       В рамках этого направления предполагалось: 1) завершить процеду-
ру определения необходимых и устранения избыточных и дублирующих

                                                                                           23


функций федеральных и региональных органов исполнительной власти;
2) контролировать оптимальный состав функций органов ОИВ (рис. 1.2.4.).


        3. Оп тимизация ф ункций ОИВ и про тиводе йс твие кор рупции

                                •   Реализация решений Правительственной комиссии по
    Завершение пересмотра           проведению административной реформы
    избыточных и                •   Анализ функций региональных ОИВ
    дублирующих функций ОИВ     •   Доказательные процедуры введения новых
                                    государственных функций

    Оптимизация исполнения
    контрольных и надзорных    •    Анализ полномочий по реализации         контрольно-
                                    надзорных функций
    функций
                               •    Разделение функций контроля и надзора

    Разработка и внедрение     •    Разработка принципов и технологий аутсорсинга
    системы аутсорсинга
                               •    Проведение экспериментов и внедрение принципов и
    административно-
                                    технологий аутсорсинга
    управленческих процессов

   Повышение эффективности     •    Методическое обеспечение повышения эффективности
   системы закупок для              системы госзакупок
   государственных нужд        •    Оптимизация системы госзакупок в ОИВ

                               •    Разработка типовых механизмов гос. регулирования в
   Противодействие коррупции        коррупционно опасных сферах деятельности ОИВ
                               •    Разработка и внедрение антикоррупционных. программ


Рисунок 1.2.4. Оптимизация функций ОИВ и противодействие коррупции
     как направление административной реформы в РФ 2006-2008 гг


     Ликвидация избыточных функций и полномочий государственных
органов является известным, аксиоматичным условием повышения эффек-
тивности государства. Но эта работа не должна стать одноразовой кампа-
нией, поскольку в этом случае не будут созданы гарантии оптимизации
бюрократии в будущем. Требуется постоянно работающий механизм, по-
зволяющий поддерживать оптимальный состав полномочий органов ис-
полнительной власти и препятствующий неэффективному государствен-
ному вмешательству в экономику и другие сферы жизни общества.
     Для предотвращения появления избыточных функций законодатель-
ное закрепление процедуры публичного доказательства необходимости
введения дополнительных функций органами исполнительной власти
представляется весьма важным. Если функция не имеет под собой доста-
точных правовых оснований и при этом препятствует реализации гражда-

                                                                                          24


нами своих конституционных прав или возлагает дополнительные обязан-
ности на предпринимателей, то она должна быть упразднена в первую оче-
редь. Такой порядок должен быть закреплен в нормативно-правовой базе.
Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в эко-
номику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодо-
ление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами
конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных
органов на решении необходимых обществу и государству задач.
      Наряду с упразднением избыточных функций идет процесс введения
новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, а
также процесс модернизации и совершенствования выполнения необходи-
мых государственных функций, который также требует изменения норма-
тивно-правовой базы и проведения организационных мероприятий.
      Необходимым условием оптимизации функций органов исполни-
тельной власти является ликвидация коррупции в федеральных и регио-
нальных ОИВ, которая стала системной проблемой, препятствующей по-
вышению эффективности государственного управления. В целях исклю-
чения коррупционных действий в Концепции предусмотрено проведе-
ние следующих мероприятий 11: 1) создание специальных антикоррупци-
онных механизмов в сферах деятельности государственных органов с по-
вышенным риском коррупции; 2) внедрение экспертизы нормативных пра-
вовых актов на коррупциогенность; 3) создание методических основ оцен-
ки коррупциогенности государственных функций; 4) формирование пакета
антикоррупционных нормативных правовых актов; 5) подготовка ведомст-
венных и региональных антикоррупционных программ.
      В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных пра-
вовых актов на коррупциогенность предлагаются методики первичной и
специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных

11
  Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008гг.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р

                                                                                 25


правовых актов и вносимых проектов, проведена их экспертиза, и на осно-
ве её результатов подготовлены изменения для внесения в действующие
нормативные правовые акты и предлагаемые проекты.
      На новом этапе административной реформы антикоррупционная по-
литика выделена в приоритетное направление реформирования системы
государственной службы. По замечанию Президента РФ Д.А. Медведева:
«Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной про-
блеме мы обязаны противопоставить системный ответ». В настоящее вре-
мя предложен Национальный план по борьбе с коррупцией, в котором ан-
тикоррупционные мероприятия сосредотачиваются по трем направлениям:
1) модернизация законодательства, 2) правовое просвещение, 3) разработка
этических кодексов государственных и муниципальных служащих. Среди
приоритетных мер - контроль за доходами публичных служащих, обеспе-
чение открытости и прозрачности государственных и муниципальных за-
купок 12.
      4. Задача повышения эффективности взаимодействия ОИВ с
гражданским обществом и прозрачности деятельности органов испол-
нительной власти. Одной из ключевых проблем функционирования сис-
темы исполнительной власти в Российской Федерации является информа-
ционная закрытость ОИВ и органов местного самоуправления, а также от-
сутствие обратной связи с гражданами и организациями. Целями меро-
приятий по данному направлению являются повышение эффективности
взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества,
повышение открытости деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления (рисунок 1.2.5.).
      Административная реформа предполагает разработку нормативно-
правовой и методической базы и внедрение механизмов повышения от-
крытости государственных и муниципальных органов, а также совершен-

12
   Фаляхов Р. Дмитрий Медведев начал с коррупции. // РБК daily 20.05.2008.
http://www.rbcdaily.ru/2008/05/20/focus/344394

                                                                             26


ствование взаимодействия ОИВ и общества. В связи с этим в принимае-
мых ОИВ нормативных правовых актах должны быть четко прописа-
ны процедуры раскрытия и закрытия информации о деятельности го-
сударственных органов, в том числе 13: 1) проведение публичных обсуж-
дений подготавливаемых решений; 2) проведение общественной эксперти-
зы социально значимых решений органов исполнительной власти; 3)
включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных
органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных
правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граж-
дан и организаций решений органов исполнительной власти; 4) создание и
деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с
участием представителей гражданского общества; 5) определение рейтин-
гов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по
критерию открытости.


                4. Повышение эфф ективнос ти вза имодейс твия
                  органо в исполн ительно й влас ти и общес тва

     Разработка и внедрение        • Разработка нормативно-правовой базы о доступе к
     нормативно-правовой и           информации о деятельности госорганов и органов
     методической базы по            местного самоуправления
     повышению информационной      • Разработка новых механизмов взаимодействия
     открытости деятельности ОИВ     органов исполнительной власти и общества

     Внедрение новых               • Публичное обсуждение подготавливаемых решений
     механизмов взаимодействия     • Создание общественных советов
     ОИВ и общества                • Определение рейтингов органов по критерию
                                     открытости

 Рисунок 1.2.5 Повышение эффективности взаимодействия ОИВ и общест-
   ва как направление административной реформы в РФ в 2006-2008 гг

       5. Задача по модернизации системы информационного обеспече-
ния ОИВ. Для успешной реализации административной реформы необхо-
димо обеспечение органов исполнительной власти адекватными показате-
лями эффективности их работы. Существующая система статистического

13
  Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008гг.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р

                                                                                       27


учета не позволяет в полной мере оценивать эффективность работы ОИВ и
качество предоставляемых государственных услуг. Ведомственные систе-
мы сбора данных не предоставляют возможностей по качественной оценке
результативности деятельности ОИВ, отсутствуют систематические дан-
ные о состоянии государственного управления в субъектах РФ.


          5. Модернизация сис темы инф ормационного обеспечения
                      органо в исполн ительно й влас ти

   Модернизация системы     • Разработка нормативно правовой базы и методических
   информационного обес-      основ и систем информационного обеспечения ОИВ
   печения органов испол-   • Проведение мониторингов достижения показателей
   нительной власти           результативности деятельности ОИВ

                            • Качества и доступности предоставляемых государст-
   Создание и внедрение       венных услуг
   систем мониторинга по
                            • Реализации антикоррупционных программ
   направлениям админист-
                            • Информационной открытости
   ративной реформы
                            • Закупок для государственных нужд


 Рисунок 1.2.6 Модернизация системы информационного обеспечения ор-
 ганов исполнительной власти как направление административной рефор-
                      мы в РФ в 2006-2008 годах

     Целью мероприятий по данному направлению является модерниза-
ция системы информационного обеспечения деятельности ОИВ на основе
внедрения международных стандартов и создания системы мониторинга
по основным направлениям реализации административной реформы.
     В рамках данного направления разрабатываются системы монито-
ринга: процессов управления по результатам, качества предоставления го-
сударственных и муниципальных услуг, результативности ведомственных
и региональных антикоррупционных программ, проведения закупок для
государственных нужд, информационной открытости органов государст-
венной и муниципальной власти, развития гражданского общества и уча-
стия его представителей в процессе подготовки и принятия органами вла-
сти решений.
     6. Задача по формированию необходимого организационного,
информационного, ресурсного и кадрового обеспечения администра-


                                                                                   28


тивной реформы, совершенствованию механизмов распространения
успешного опыта государственного управления. Успех реализации ад-
министративной реформы во многом зависит от понимания и поддержки
гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заин-
тересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной
стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, - с
другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также
является заинтересованность самих государственных служащих, призван-
ных обеспечить её реализацию. Неподготовленность участников админи-
стративной реформы к ее проведению приводит к замедлению процесса
преобразований. Это обусловливает необходимость эффективной коорди-
нации мероприятий по проведению административной реформы на феде-
ральном и региональном уровнях.
      Целями мероприятий по данному направлению являются: формиро-
вание необходимого организационного, информационного, кадрового и ре-
сурсного обеспечения административной реформы, совершенствование
механизмов распространения успешного опыта государственного управле-
ния (рис. 1.2.7.).
      Указанные мероприятия предполагают 14: 1) создание типовых про-
грамм проведения мероприятий административной реформы; 2) разработ-
ку программ обучения новым процедурам государственного управления и
их реализацию в рамках образовательных программ и курсов повышения
квалификации государственных и муниципальных служащих; 3) монито-
ринг результативности мероприятий административной реформы на феде-
ральном и региональном уровнях; 4) совершенствование механизмов рас-
пространения успешного опыта государственного управления; 5) взаимо-
действие с общественностью по вопросам реализации административной



14
  Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008гг.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р

                                                                                 29


реформы; 6) формирование эффективного механизма управления меро-
приятиями по проведению административной реформы.


                    6. Обеспечение администра тивной реф ормы

                                  • Создание комиссий по проведению административной
     Разработка ведомственных и     реформы в субъектах РФ
     региональных программ
                                  • Разработка программ и планов проведения администра-
     административной реформы       тивной реформы в ФОИВ и субъектах РФ

     Развитие кадрового потен-    • Разработка программ учебных курсов, тренингов
     циала административной       • Подготовка преподавателей и экспертов
     реформы                      • Переподготовка и повышение квалификации госслужащих

     Информационное сопровож-     • Мониторинг результативности административной реформы
     дение и содействие распро-   • Распространение успешного опыта государственного
     странению успешного опыта      управления
     госуправления                • Информирование общественности


Рисунок 1.2.7 - Обеспечение административной реформы в РФ в 2006-2008 гг


          Административная реформа не сможет развиваться достаточными
темпами и согласованно, если не будет сформирована база данных лучших
примеров успешного опыта государственного управления, если не обеспе-
чить широкий обмен мнениями при разработке решений и распростране-
ние успешного опыта реализации мероприятий административной рефор-
мы среди ее участников.
          Рассматривая итоги реализации мероприятий первого этапа и про-
межуточные результаты второго этапа административной реформы, следу-
ет отметить разногласия экспертов в оценке эффективности её исполнения.
От оценок в «провальности реформы по сравнению с намеченными целя-
ми» 15 до мнений о существенных позитивных преобразованиях, которые
привнесла в функционирование системы ОИВ реализация реформаторских
мероприятий и необходимости их продолжения для достижения главных
целей реформы. В частности, экс-заместитель министра экономического

15
   См. Антон Олейник - старший научный сотрудник Института экономики РАН, про-
фессор Университета “Мемориал” (Канада). Административная реформа: Незачет по
качеству власти. // Ведомости. 29.11.2007, №225 (1752). Так же Грязневич В. Цена спо-
койного сна. // «Эксперт Северо-Запад» №34(336) / 17 сентября 2007. //
http://www.expert.ru/printissues/northwest/2007/34/spokoyniy_son/

                                                                                          30



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика