Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    решения национальных политических и социально-экономических задач,
обеспечения конкурентоспособности страны в глобализируемом мире.
      Традиционными ориентирами административных реформ, прово-
димых в разных странах мира, являются: 1) повышение качества общест-
венных услуг (включая государственные); 2) экономичность общественно-
го сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных
функций и оказание услуг); 3) укрепление исполнительской дисциплины
(обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов).
      Началом активного реформаторского движения в сфере государст-
венного управления являются конец 70-х - начало 80-х гг. ХХ века. Харак-
терным признаком административных преобразований с данного момента
времени является глобальность этого движения, о которой можно говорить
в двояком смысле: 1) оно затронуло очень многие страны, различные как
по типу политической системы, так и по уровню развития (от Монголии до
США); 2) проводимые реформы преследуют масштабные цели: правитель-
ства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его от-
ношения с гражданами и общественными институтами.
      По мнению американского эксперта в области госуправления
Д. Кеттла 1, в современном реформаторском процессе сферы публичного
администрирования можно выделить пять стратегий:
      1. Эффективность. Во всех странах граждане требуют снижения
         налогов, не снижая при этом своих требований относительно ус-
         луг, предоставляемых правительством. Соответственно, органы
         власти должны искать способы увеличения числа услуг, которые
         можно предоставить при неизменных или меньших государствен-
         ных затратах.
      2. Маркетизация. Правительства стремятся внедрить стимулы
         «рыночного типа», чтобы искоренить недостатки и патологии,

1
 Подробнее см. Дональд Кеттл. Глобальная революция в государственном управлении.
http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=821

                                                                              11


         присущие бюрократии в классической веберовской её интерпре-
         тации 2. Некоторые правительства осуществляли интенсивную
         приватизацию государственных предприятий, другие же пыта-
         лись опереться на негосударственных партнеров, способных ока-
         зывать требуемые услуги. И в том, и в другом случае речь шла об
         изменении движущих побуждений государственной политики. В
         основе всех подобных действий лежит одна стратегия – замены
         традиционных бюрократических командно-контрольных меха-
         низмов рыночными.
      3. Ориентация на предоставление услуг. Опросы общественного
         мнения показывают, что доверие людей к институтам управления
         падает, а правительственные программы воспринимаются как не-
         эффективные. Соответственно, правительства стремятся пере-
         смотреть систему предоставления своих услуг населению. Вместо
         разработки программ оказания услуг посредством бюрократиче-
         ских структур на основе разработанных чиновниками программ,
         предпринимаются усилия, направленные на создание или поощ-
         рение альтернативных систем предоставления услуг, ориентиро-
         ванных в первую очередь на потребителя (чтобы предоставить
         гражданам возможность выбора услуг, подобно тому как рынок
         предоставляет возможность выбора товаров). Для реализации
         сходных целей используются также специальные программы под-
         готовки менеджеров публичного управления, ориентированные на
         взаимодействие с потребителями.
      4. Децентрализация. Во многих странах стратегия административ-
         ного реформирования включает смещение центра реализации раз-

2
 Немецкий социолог М.Вебер в начале ХХ в. сформулировал теорию «рациональной
бюрократии» как идеальной формы административной организации. Он отмечал, что
бюрократическая форма организации управления с точки зрения точности, постоянст-
ва, надежности её организации превосходит другие формы построения управляющей
системы. Долгое время модель «рациональной бюрократии» считалась наилучшим спо-
собом организации управленческого аппарата органов публичной власти.

                                                                              12


        личных государственных программ на более низкие уровни
        управления.
     5. Ответственность за результаты. Правительства стремятся за-
        менить системы отчетности на основе норм и правил, разработан-
        ных наверху и спускаемых вниз, системами, где успех работы ад-
        министративной системы оценивается результатами для непо-
        средственного потребителя государственных услуг.
     В самом общем виде можно сказать, что проводившиеся в разных
странах мира реформы публичного управления были призваны заменить
традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и
авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией.
     Подобные современные подходы к реформированию государствен-
ного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в
рамках концепции Нового государственного управления – НГУ (New
Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управ-
ленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов
публичного администрирования.
     Ключевым аспектом концепции НГУ выступает ориентация дея-
тельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как
базовой ценности. В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы
государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла,
переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполне-
ния функций» к задаче «государство для граждан». Именно такая уста-
новка позволяет полноценно реализовать положения статьи 7 Конституции
РФ о социальном государстве.
     Переход на клиентскую ориентацию в работе органов исполнитель-
ной власти (ОИВ) предполагает появление для системы государственной
службы новых задач и соответствующих функций в сфере государствен-
ного управления:



                                                                    13


     1.   Маркетинговых функций: 1) сегментацию рынка государст-
венных услуг; выявление потребностей потребителей в конкретных госу-
дарственных услугах; 2) формулировку содержания государственных ус-
луг; 3) определение места и роли государственных услуг в системе целе-
вых программ; 4) отслеживание уровня удовлетворенности потребителей
(граждан и организаций) содержанием получаемых государственных ус-
луг, а также системой организации их предоставления; 5) выработку соот-
ветствующих рекомендаций по корректировке набора, содержания и тех-
нологии оказания государственных услуг; 6) выработку рекомендаций по
корректировке набора, содержания и технологии реализации целевых про-
грамм в разрезе оказания государственных услуг; 7) учет факторов (преж-
де всего внешних по отношению к исполнительным органам государст-
венной власти региона), влияющих на спрос и предложение на рынке го-
сударственных услуг; 8) изучение передового отечественного и зарубеж-
ного опыта в области оказания государственных услуг и программного
управления (бенчмаркинг услуг),
     2.   Планирования (стратегического и финансового),
     3.   Мониторинга качества оказания государственных услуг
(включая как внутреннюю оценку эффективности административных про-
цессов и процедур предоставления услуг, так и выявление удовлетворен-
ности потребителей качеством и доступностью получаемых услуг).
     Клиентская ориентация в деятельности государственных служащих
и, следовательно, установка на то, что государство предназначено для ока-
зания разнообразных услуг гражданам:
      • с одной стороны предполагает учет потребностей потреби-
          телей в получении государственных услуг,
      • с другой – должна стать основой формирования системы управ-
          ления по результатам в сфере госуправления, базой оценки дея-
          тельности и мотивации госслужащих. При этом система управле-



                                                                       14


         ния должна быть ориентирована на достижение не просто резуль-
         тата, а общественно-значимого результата.
      Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ явля-
ется обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более
тесной связи с гражданами и организациями – потребителями государст-
венных услуг. Ключевыми задачами реформ государственного управления
в рамках НГУ выступает снижение государственных расходов, улучшение
выполнения государством своих функций и системы предоставления пуб-
личных услуг гражданам и организациям, укрепление доверия к власти со
стороны частного сектора и общества 3.


                                   Клиентская
            Электронное                               Децентрализован-
                                   ориентация
                                                     ная ответственность
           правительство
                                                          за ресурсы


                                    Новое
            Управление по
                               государственное          Контроллинг
             результатам
                                  управление


             Управление                                 Контрактный
              качеством            Адаптивная           менеджмент
                                 организационная
                                    структура

                  Рисунок 1.1.1. Основные элементы концепции НГУ


      Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «акти-
визирующего государства», которая легла в основу философии реформ
госуправления по модели НГУ. Эта концепция по новому определяет от-
ношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнер-
ским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной
дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество
и разделяется ответственность. Государство инициирует процессы реше-

3
  Клименко А.В.. Механизмы нового государственного управления и модернизирован-
ной бюрократии в концепции административной реформы. // Чиновник. №5 (39), 2005.
// http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=605

                                                                               15


ния общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает
рамки ответственности граждан в этих процессах.
      Следствием реформирования публичного администрирования в со-
ответствии с концепцией НГУ является делегирование ряда функций, ра-
нее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомас-
штабная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспект-
ное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу пуб-
личного администрирования. В свою очередь глубинная трансформация
системы госуправления на новых принципах влечет за собой изменение
принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку кате-
гории (прибыль, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.) 4.
      Таким образом, принципиально новые задачи, стоящие перед ОИВ,
требуют комплексного подхода к развитию системы публичного управле-
ния, основанного на органичном соединении научных знаний, научной ме-
тодологии и методики с новейшими управленческими технологиями (в том
числе, заимствованными из бизнес-среды) с целью повышения эффектив-
ности деятельности ОИВ. Принципы и механизмы построения аппарата
государственного управления в целях решения данных задач сформулиро-
ваны в концепции НГУ, являющейся методологической основой админи-
стративного реформирования в современных странах.




4
  Клименко А.В.. Механизмы нового государственного управления и модернизирован-
ной бюрократии в концепции административной реформы. // Чиновник. №5 (39), 2005.
// http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=605

                                                                               16


     1.2. Административная реформа в Российской Федерации:
       предпосылки и методологическая база преобразований


      Для современной России возросла значимость проблемы повышения
управляемости государства в целях обеспечения его конкурентоспособно-
сти на основе современных методов управления социально-экономическим
развитием. Поэтому с начала 2000-х гг. актуализировался вопрос ком-
плексного реформирования системы ОИВ в РФ.
      В качестве главных предпосылок, обусловивших необходимость из-
менения структуры и механизмов работы отечественных ОИВ, можно счи-
тать два аспекта:
      1) глубокий социально-экономический кризис 90-х годов ХХ века, в
значительной степени обусловленный низкой эффективностью государст-
венного управления социально-экономическими и политическими процес-
сами в стране, что, в свою очередь, порождало кризис доверия граждан и
организаций к государственным институтам. Так в Концепции админист-
ративной реформы в РФ на 2006-2008 гг. отмечены следующие последст-
вия слабой эффективности государственного управления 5:
      • отрицательная оценка гражданами деятельности государственных
         служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ) качества
         оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных
         удовлетворены качеством государственных услуг)
      • запредельные издержки бизнеса на преодоление административ-
         ных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых пред-
         приятий) и коррупцию.




5
 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.
Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

                                                                              17


      2) низкая эффективность национального управления по основным
параметрам качества работы органов публичного администрирования 6 в
сравнении со значениями аналогичных показателей как развитых, так и
развивающихся странах. Так в Концепции административной реформы в
РФ на 2006-2008 гг. приводятся сравнения качества государственного ад-
министрирования по ряду интегральных показателей эффективности на-
ционального управления, используемых в международной практике. К
примеру, низкая эффективность работы ОИВ в международных сопостав-
лениях обосновывается значением интегрального показателя качества го-
сударственного управления (индекс GRIСS): место РФ по эффективности
государственного управления из 209 стран – в последней трети рейтинга.
      В Посланиях Президента России Федеральному Собранию РФ с
2000 г. главой государства неоднократно подчеркивалась значимость пре-
образований в сфере госуправления. «Цель административной реформы
состоит в обеспечении безусловного исполнения прямой обязанности го-
сударства, а именно – создание условий для развития экономических сво-
бод, определение стратегических ориентиров, предоставление населению
качественных публичных услуг и эффективное управление государствен-
ной собственностью. Для этого органам исполнительной власти необходи-
ма эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения
решений на всех уровнях госуправления. Ныне действующий порядок ори-
ентирован не столько на содержание, сколько на форму» 7. Именно с этого
периода принято вести отчет административной реформы в России как
системного и комплексного преобразования функций и структуры ОИВ.
      С точки зрения содержания административной реформы в ней мож-
но выделить два аспекта: оперативный и институциональный. Опера-
тивная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, со-

6
  Об основных показателях, используемых для оценки качества государственного
управления в международных сопоставлениях, речь пойдет в следующей главе.
7
  Послание Президента России Федеральному Собранию 18.04.2002. // Российская газе-
та от 19.04.2002.

                                                                                18


вершенствовании порядка реализации необходимых государственных
функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соот-
ветствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт ин-
тересов. Институциональная часть реформы состоит в создании меха-
низмов, предотвращающих появление новых избыточных функций, закре-
плении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении инфор-
мационной открытости власти 8.
      Методологической основой реализуемой в России административной
реформы являются принципы концепции НГУ, основной позицией кото-
рой (как отмечалось в предыдущем параграфе) является адаптация опыта
управления бизнесом для сферы публичного администрирования и, прежде
всего, внедрение принципа клиентской ориентации работы органов испол-
нительной власти.
      Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года.
№ 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004
годах» были определены приоритетные направления административной
реформы на период до 2005 года. Решение указанных задач было возложе-
но на Правительственную комиссию по проведению административной
реформы, образованную Постановлением Правительства России.
      На первом этапе административной реформы, в 2003-2005 годах,
мероприятия были сфокусированы на двух ведущих направлениях: первое
– снижение издержек, которые связаны с избыточным государственным
регулированием экономики, и второе – формирование действенных меха-
низмов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при
реализации ими признанных необходимыми функций9.

8
  Административная реформа в России Научно-практическое пособие. // Под ред.
С.Е.Нарышкина, Т.Я.Хабриевой. – М., 2006.(с.26).
9
  Подробнее о периодизации и ходе административной реформы см. :1. Администра-
тивная реформа в России Научно-практическое пособие. // Под ред. С.Е.Нарышкина,
Т.Я.Хабриевой. – М.: ИНФРА-М, 2006. – 86 с.; 2. Логунов А.Б. Административная ре-
форма в Российской Федерации: основные этапы реализации. // Серия: Проблемы госу-
дарственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, 2006, № 22 (310); 3. Шаров А.В. Об основных эле-

                                                                               19


      При реализации мероприятий данных направлений реформы осуще-
ствлена инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных
ОИВ, проделана работа по корректировке законодательства с целью снятия
излишних, неоправданных административных барьеров для предпринима-
телей и созданию механизмов, препятствующих неэффективному государ-
ственному вмешательству в экономику. Значительный объём избыточных
и дублирующих полномочий федеральных ОИВ был исключен после ут-
верждения новых положений об этих органах. В них были включены толь-
ко полномочия, признанные необходимыми в ходе административной ре-
формы и закрепленные в федеральных законах. На данном этапе также бы-
ла изменена система управления в федеральных органах исполнительной
власти и их внутренняя структура за счет регламентации взаимодействия
федеральных ОИВ, что в итоге позволило сформировать компактный кор-
пус ответственных руководителей, персонально отвечающих за все сферы
государственного регулирования.
      Второй этап административной реформы связан с принятием Кон-
цепции проведения административной реформы в Российской Федерации в
2006-2008 годах и плана мероприятий по проведению административной
реформы в 2006-2008 годах10. Согласно данным актам, реализация рефор-
мы направлена на достижении трех основных целей (рисунок 1.2.1.)
      Для достижения поставленных Концепцией административной ре-
формы целей предусматривался ряд важнейших задач, определяющих ос-
новные направления реализации реформы. Рассмотрим их подробнее.




ментах административной реформы. // "Журнал российского права", – 2005, – № 4.
10
  См. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008
годах. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

                                                                                 20



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика