Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг как инструмент реализации стратегии повышения качества государственного и муниципального управления: Учебное пособие

Голосов: 25

В учебном пособии рассматриваются основные подходы к определению качества оказания государственных и муниципальных услуг и публичного администрирования в целом, применяемые в мировой практике и внедряемые в органы публичной власти современной России. Проанализированы проводимые в рамках Административной реформы мероприятия по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг как основы формирования системы нормативных требований к качеству, доступности публичных услуг и комфортности их оказания. По результатам опытного исследования авторами предложена модель организации мониторинга государственных и муниципальных услуг. Учебное пособие может быть интересно всем, интересующимся проблемами эффективности работы органов публичного управления.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
          На основе вышесказанного нами предлагается обобщенная класси-
фикация государственных и муниципальных услуг (Таблица 3.2.1).


             Таблица 3.2.1 – Обобщенная классификация услуг
       Критерий                               Вид услуги
                          •   Публичные
1. По сфере оказания      •   Социальные (общественные)
                          •   Административные
2. По наличию проме-      •   Простые
   жуточного результата   •   Сложные
                          •   Информационно-консультационные
3. По содержанию          •   Коммуникационные
   результата             •   Финансовые
                          •   Предоставление правообеспечивающих документов
                          •   Программные
4. По условиям оказания
                          •   Нормативно-правовые
5. По взаимодействию с    •   Элементарные
   ведомствами            •   Композитные (межведомственные)
6. По основанию           •   Платные
   оказания               •   Бесплатные
                          •   Избыточные
7. По практике
                          •   Фиктивные
   применения
                          •   Навязанные
                          •   Реализующие конституционные права граждан
8. По целям               •   Обеспечивающие содействие услугополучателям в
   услугополучателей          реализации их законных обязанностей
                          •   Реализующие законные интересы услугополучателей
9. По причине             •   Вынужденные
   обращения              •   Добровольные
                          •   Доступные
10. По доступности
                          •   Малодоступные
11. По количеству         •   Массовые
    услугополучателей     •   Индивидуальные
12. По наличию            •   Стандартизированные
    стандартов            •   Не стандартизированные
13. По наличию            •   Регламентированные
    регламентов           •   Нерегламентированные




                                                                           91


       4. Регламентация и стандартизация государственных и
                          муниципальных услуг


      4.1. Понятие стандартов и регламентов государственных
                          и муниципальных услуг


     Необходимым условием эффективного публичного управления и ка-
чественного оказания государственных и муниципальных услуг, как пока-
зывает опыт управления в бизнесе (например, теория TQM) является рег-
ламентация и стандартизация основных процессов и результатов.
     В ОИВ процесс оказания услуги можно рассмотреть как совокуп-
ность последовательных административных процессов и процедур, по ре-
зультатам которых заявитель получает благо, соответствующее определен-
ным параметрам, удовлетворяющее его потребность.
     Подобные характеристики государственной услуги и процессов её
оказания закрепляются в нормативно правовых актах – административ-
ных регламентах предоставления ОИВ государственной (муниципальной)
услуги и стандартах государственной (муниципальной) услуги (рис. 4.1.1).


    Административный регламент                    Стандарт услуги
      предоставления услуги
                                         включает общие сведения о государст-
   устанавливает последовательность и     венной услуге, показатели результата
    характеристику административных      услуги, правила осуществления и харак-
    процедур по оказанию государствен-   теристики административных проце-
     ной услуги, фиксирует требования     дур и иных процессов оказания услуги,
    (стандарты и нормативы), предъяв-     определяет систему показателей для
      ляемые к организации её оказания        органа, оказывающего услугу



                Содержание государственной (муниципальной)
                  услуги, требования к процессу её оказания

 Рисунок 4.1.1 Административные регламенты и стандарты в регулирова-
       нии содержания публичной услуги и процессов её оказания




                                                                                  92


         Регламент - это совокупность правил, определяющих и регулирую-
щих процесс деятельности организации, требования к порядку и нормати-
вам его осуществления. Процесс – совокупность взаимосвязанных или
взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы.
Входы в процесс обычно являются выходами других процессов. Процессы
в организации обычно планируются и проводятся в управляемых условиях
с целью добавления ценности 69. Под процессом понимается совокупность
действий, которая характеризуется следующими атрибутами: 1) наличие
специфической цели; 2) выполнение действий группами людей при уча-
стии других объектов (формальные правила, информационные технологии,
какие-то физические устройства); 3) роли; 4) операции (шаги) и последова-
тельность их выполнения: выполнение операций в форме совместной ра-
боты и скоординированных шагов; 5) ответственность; 6) требуемые и ис-
пользуемые ресурсы; 7) вход и выход процесса (данные и информация,
продукты); 8) поток информации; 9) выполнение действий над какими-то
объектами         (физическими        и   абстрактными).   Административно-
управленческий процесс – упорядоченное множество действий (работ, опе-
раций, взаимодействий) ОИВ, которые выполняются для достижения за-
данной цели, задачи, программы, оказания услуги или их части для полу-
чения желаемого конечного результата (результата, установленного стан-
дартом). Административно-управленческие процессы оканчиваются оказа-
нием государственных (муниципальных) услугам и являются основными
объектами регламентации.
         Последовательность действий по предоставлению государственных
(муниципальных) услуг, обеспечивающих исполнение функций ОИВ оп-
ределяется административным регламентом исполнения функций и пре-
доставления государственных услуг. Нормативно-правовые акты, регули-
рующие процесс разработки регламентов оказания публичных услуг пред-
ставлены на рисунке 4.1.2.

69
     ГОСТ Р ИСО 9000:2001. п. 3.4.1

                                                                         93


             Постановления          Методические рекомендации по разработке
       Правительства Российской         административных регламентов
      Федерации от 11 ноября 2005    исполнения государственных функций и
           г. № 679 О порядке           административных регламентов
                                     предоставления государственных услуг
       разработки и утверждения
           административных
        регламентов исполнения      Рекомендации по формированию стандарта
      государственных функций и           комфортности предоставления
           административных            государственных услуг, одобренные
      регламентов предоставления    решением Правительственной комиссии по
                                     проведению административной реформы
         государственных услуг
                                        (протокол от 25 апреля 2006 г. № 51)


Рисунок 4.1.2 – Нормативное регулирование разработки регламентов
                      государственных услуг

     При этом следует отметить, что разработка административных рег-
ламентов имеет задачу не столько описания существующих процессов по
оказанию услуги, сколько выявление и закрепление возможностей оп-
тимизации её предоставления в интересах потребителя.
     Так при разработке административных регламентов предоставле-
ния государственных (муниципальных) услуг ОИВ обеспечивает: 1) устра-
нение избыточных административных процедур; 2) упрощение действий и
административных процедур, включая уменьшение сроков их исполнения;
3) предоставление информации о действиях и об административных про-
цедурах гражданам и организациям; 4) возможность установления персо-
нальной ответственности должностных лиц за соблюдение требований ад-
министративных регламентов по каждому действию или административ-
ной процедуре при исполнении государственной функции или предостав-
лении государственной услуги.
     Под стандартом услуги понимается нормативно закреплённая сис-
тема требований к содержанию, порядку и условиям оказания государст-
венной (муниципальной) услуги в интересах её получателя.
     По нашему мнению стандарт государственной (муниципальной) ус-
луги должен рассматриваться в трёх аспектах: 1) стандарт описания
процесса оказания услуги – административный регламент; 2) стандарт ка-


                                                                           94


чества (требования к содержанию) самой услуги; 3) стандарт комфортно-
сти, то есть условий, в которых оказывается услуга (рисунок 4.1.3).


                       Стандарт государственной                     Стандарт
                                                             качества и комфортности
                        (муниципальной) услуги
                                                                      услуги



     Стандарт                    Стандарт                         Стандарт
 процесса оказания         качества (содержания)                комфортности
      услуги –
Административный
    регламент
                                 Стандарт               Стандарт              Стандарт
                            комфортности доступа     комфортности          комфортности
                                  к услуге              ожидания             получения
                                                    - комфортность        - комфортность
                                 Доступность         мест ожидания        мест получения


     Ныне частично
      содержатся в       информационная    территориальная        финансовая
      регламентах
                                      временная              физическая



         Сокращение издержек потребителя     Удовлетворённость потребителя
         Повышение эффективности планирования, мотивации, расходования финансов



                Рисунок 4.1.3 – Структура стандартизации
                государственных (муниципальных) услуг

      Стандарт государственной услуги должен содержать:
      • описание получателей государственной услуги, включая описа-
         ние льготных категорий получателей государственной услуги;
      • исчерпывающий перечень документов, необходимых для полу-
         чения государственной услуги;
      • информацию о последовательности действий получателя госу-
         дарственной услуги и органа, оказывающего государственную
         услугу, включая исчерпывающее описание результата, который
         должен получить пользователь;
      • информацию о сроке оказания государственной услуги;




                                                                                       95


      • исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании госу-
        дарственной услуги;
      • особенности предоставления государственной услуги лицам, яв-
        ляющимся престарелыми и инвалидами, исходя из исключения
        необходимости их личной явки в орган, оказывающий государст-
        венную услугу;
      • порядок исправления возможных недостатков оказанной госу-
        дарственной услуги.
     Стандарт государственной услуги должен: обеспечивать минимиза-
цию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных ус-
луг; предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказы-
вающий государственную услугу, в письменном виде или с использовани-
ем информационно-коммуникационных технологий (ИКТ); обеспечивать
минимизацию действий, количества документов требуемых от получателя
услуг; закреплять измеряемые требования к качеству и доступности госу-
дарственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государ-
ственной услуги.


        4.2. Проблемы разработки стандартов и регламентов
  государственных и муниципальных услуг в современной России


     Процесс разработки административных регламентов оказания го-
сударственных и муниципальных услуг в РФ активизировался с утвер-
ждением «Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 гг.»,
где данное направление выделено в качестве приоритетной задачи рефор-
мирования работы государственного аппарата. Подобная работа ведется
как в федеральных органах исполнительной власти (ОИВ), так и на регио-
нальном уровне.
     Однако, как показывает анализ действующих административных
регламентов, требования, предъявляемые к структуре и содержанию дан-

                                                                    96


ных нормативно-правовых актов, исполняются не всегда. Так по результа-
там экспертизы 18 регламентов предоставления государственных услуг
Пензенской области, разработанных и принятых в 2006-2007 гг., выявлены
следующие содержательные недоработки данных документов:
     – в административных регламентах предоставления услуг приведен
не полный перечень нормативных правовых актов, регулирующих сферу
предоставления услуги;
     – не перечислен полный и закрытый перечень государственных ор-
ганов и организаций, участвующих в предоставлении услуги;
     – не приведен закрытый перечень необходимых для получения услу-
ги документов вместе с их формами и способами получения;
     – не указаны максимальные сроки прохождения административных
процедур и административных действий;
     – не оптимизирован перечень оснований для отказа в предоставле-
нии услуги и содержит в себе предпосылки появления коррупции;
     – в административных регламентах не приводятся блок-схемы алго-
ритма прохождения административной процедуры и другие.
     При этом для большинства административных регламентов харак-
терна проблема описания административных процедур так, как это проис-
ходит на практике без внесения изменений, способствующих упрощению,
ускорению административных действий. Таким образом, в рассмотренных
регламентах отсутствует оптимизация административных и управленче-
ских процессов предоставления услуг. Данный момент демонстрирует не-
обходимость привлечения внешних экспертов не только при проведении
итоговой экспертизы административных регламентов, но и при разработке
проектов данных регламентов.
     Разработка и принятие стандартов государственных услуг сдержи-
вается отсутствием нормативного регулирования данных документов в фе-
деральном законодательстве. До принятия подобных нормативных актов
стандарт может включаться в состав административного регламента пре-

                                                                    97


доставления государственной услуги (раздел «Требования к порядку пре-
доставления государственной услуги»).
     При этом следует отметить, что наличие административного регла-
мента предоставления государственной (муниципальной) услуги не пре-
пятствует принятию стандарта как самостоятельного документа. В тех
случаях, когда в отношении услуги уже действует административный рег-
ламент и стандарт разрабатывается как самостоятельный документ, целе-
сообразно, чтобы стандарт услуги утверждался тем же органом исполни-
тельной власти, которым утвержден административный регламент. Это по-
зволит оперативно устранить противоречия между стандартом и админи-
стративным регламентом (так как оба документа будут проходить согласо-
вания на одном уровне).




                                                                    98


      5. Качество государственных (муниципальных) услуг
                      и проблемы его оценки

           5.1. Понятие и подходы к определению качества
               государственной (муниципальной) услуги

      Анализ показывает, что качество услуг можно рассматривать со
следующих позиций: 1) как степень удовлетворения ожиданий потребите-
лей, именно в таком значении термин закреплен в международных стан-
дартах ИСО 9000 1994 года; 2) как степень соблюдения предписанных тре-
бований и стандартов; 3) с позиций соответствия предоставляемых услуг
их стоимости; 4) как общую совокупность технических, технологических и
эксплуатационных характеристик, посредством которых услуга будет от-
вечать нуждам потребителя.
      Анализ зарубежного и отечественного опыта оказания государствен-
ных услуг позволил сформировать систему потребностей потребителей
по поводу качества и комфортности (доступности) получаемых услуг,
включающую группы информационных, функциональных и эмоциональ-
ных потребностей (рисунок 5.1.1)
      Считаем в целом качество государственной (муниципальной) услу-
ги может быть представлено: 1) качеством содержания её конечного ре-
зультата; 2) качеством получения услуги, связанного с комфортностью и
доступностью.
      Под качеством конечного результата услуги мы понимаем требо-
вания к конечному результату услуги с точки зрения соответствия услуги
стандарту и регламенту в части полноты и своевременность её оказания
(например, потребитель получает в установленный регламентом срок пол-
ный комплект, правильно составленных и заполненных в соответствии со
стандартом комплект требуемых документов, правильно рассчитанное по-
собие и пр.).

                                                                    99


  Информационные потребности                                 Функциональные потребности


                                                                           Расположение учреждения
Надёжность
                       Конфиденциальность                  Место
Безопасность                                                               Характеристика помещения


                                                                                       Подготовки к
 Контакт с клиентом                                                                  получению услуги

  Решение проблем            Обратная          Качество и          Время             Ожидания услуги
                              связь           доступность
Разрешение жалоб и                               услуги                              Оказания услуги
первичных конфликтов

                                                                                  Отношение к клиентам
Полнота                                                            Персонал
                         Содержание
                         информации                                                  Профессионализм
Доходчивость
                                                           Способ                               Одно
Воспринимаемость                                           оказания           Окно
                                                                                                Много

                      Удовлетворённость      Точность и
                                                                   Возможность           Одностороннее
                           клиента          аккуратность
                                                                   виртуального
                                                                    обращения           Многостороннее

                       Эмоциональные потребности


Рисунок 5.1.1 – Система потребностей потребителей по поводу качества и
            комфортности (доступности) получаемых услуг.

       Причем, по нашему мнению, качественная государственная услуга
должна создавать возможность для потребителя получить максимальный
конечный эффект. Дело в том, что результат государственной услуги за-
частую не обладает самостоятельной ценностью, а служит основой для по-
лучения других благ (субсидии, земельного участка и пр.). В этом случае
потребитель заинтересован не только в минимальном расходовании ресур-
сов (например, на получение указанного выше комплекта документов), но
и в том, чтобы полученный комплект документов, требовал минимальных
исправлений и дополнений, сохранял свою силу максимальное время для
получения искомого конечного эффекта.
       Под качеством получения услуги нами рекомендуется понимать
оценку (объективную в виде соответствия принятому стандарту и субъек-



                                                                                                    100



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика