Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Размещение государственного и муниципального заказа (базовый курс)

Голосов: 2

В учебном пособии рассмотрены вопросы размещения государственного и муниципального заказа на основе Федерального закона РФ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (с последующими дополнениями и изменениями). Учебное пособие предназначено как для специалистов государственных и муниципальных учреждений, занимающихся размещением государственного и муниципального заказов, так и для работников предприятий-поставщиков.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ... 51

Причем одновременно установлено ограничение на заключение
иных гражданско-правовых договоров на сумму до 100 тыс. р. по
одноименным товарам, работам, услугам, подлежащим оплате в
течение квартала. Таким образом, оплата товаров, работ, услуг в
соответствии с утвержденными сметами без заключения государ-
ственных или муниципальных контрактов возможна только на
сумму до 100 тыс. р. с учетом установленных Законом ограни-
чений. Но при этом необходимо помнить о том, что госконтрак-
ты заключаются от имени Российской Федерации или субъекта
Российской Федерации, а муниципальные контракты – от имени
муниципального образования. Действовать от их имени может
только заказчик, наделенный соответствующими полномочия-
ми. Поэтому, если бюджетное учреждение не наделено полномо-
чиями госзаказчика (или муниципального заказчика), то оно не
вправе заключать вообще никаких договоров на закупку товаров,
работ, услуг на сумму свыше 100 тыс. р., а до этой суммы – только
договоры от собственного имени в соответствии с утвержденной
сметой.
   С 01.01.2008 года ст. 72 БК РФ действует в новой редакции и
в ней теперь содержится общее правило о том, что бюджетные
обязательства могут возникать только в пределах лимитов бюд-
жетных обязательств, которые доводятся до бюджетного учреж-
дения утвержденной сметой. Это означает, что бюджетное учреж-
дение не может заключить ни одного договора с превышением
тех лимитов, которые установлены сметой (ни по сумме, ни по
срокам). Однако из этого правила есть исключения. Заключение
долгосрочного контракта с превышением лимитов бюджетных
обязательств возможно в двух случаях:
   1. Если предмет контракта – поставка товаров в соответствии
с программами вооружений;
   2. Если предмет контракта – выполнение работ, оказание услуг,
длительность производственного цикла которых более трех лет
(одного года), в зависимости от сроков действия утвержденных
лимитов. Правовым основанием заключения долгосрочных кон-
трактов в данном случае будут либо долгосрочные целевые про-
граммы, либо государственные программы вооружения, а если
их нет, то – решение Правительства РФ (для федеральных нужд),
высшего исполнительного органа государственной власти субъек-
та РФ (для нужд субъекта РФ), либо местной администрации (для
нужд муниципального образования). При этом пределы средств и


52                            Глава 2

сроки контрактов устанавливаются этими программами и реше-
ниями. Порядок принятия решений о заключении долгосрочных
государственных (муниципальных) контрактов определен Поста-
новлением Правительства РФ № 978 от 29 декабря 2007 года.


2.4. Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов
     на поставки товаров, выполнение работ, оказание
     услуг для государственных и муниципальных нужд»

Основные положения

   Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на по-
ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ-
ственных и муниципальных нужд» от 21.07.05 (далее – Закон)
внес существенные, можно сказать революционные изменения
в нормативно-правовое регулирование деятельности государ-
ства в области закупок товаров, работ и услуг для государствен-
ных нужд. Он разрешил ряд вопросов, назревших в практике
применения государственных закупок, устранил противоречия,
имевшие место в законодательстве, регулировавшем эту сферу
деятельности государства, установил единый порядок процесса
размещения государственных заказов на всей территории Рос-
сийской Федерации для всех категорий заказчиков, в том числе и
для муниципальных заказчиков. Последние теперь обязаны руко-
водствоваться именно этим законом, а местное законодательство
не должно противоречить положениям нового закона. В связи с
принятием нового закона внесены изменения в целый ряд феде-
ральных законов, в том числе в Гражданский кодекс и Бюджетный
кодекс. Однако, несмотря на положительную роль нового Закона
в процессе нормативно-правового регулирования размещения за-
казов, ряд вопросов остался открытым, и более того, возникли
новые вопросы, ответы на которые в Законе отсутствуют.
   Кроме того, сам Закон говорит о том, что в случаях, преду-
смотренных законодательством РФ (в первую очередь, самим За-
коном), правовое регулирование процесса размещения заказов
будет осуществляться Президентом Российской Федерации, Пра-
вительством Российской Федерации, федеральным органом ис-
полнительной власти, осуществляющим нормативное правовое
регулирование в сфере размещения заказов (ст. 2 Закона). Таким


Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ... 53

образом, применение Закона невозможно без учета очень боль-
шого количества подзаконных актов, которыми регулируются от-
ношения по размещению заказов. Кроме того, Закон содержит до-
статочно большое количество переходных положений, которыми
определяется действие тех или иных положений Закона примени-
тельно к отдельным областям деятельности, ограниченные опре-
деленными временными интервалами. Об этом свидетельствует
наличие в Законе специальной главы, посвященной переходным
положениям, которая с течением времени все более и более уве-
личивается в объеме.
   В ст. 1 Закона говорится об исключениях в его действии. На
день вступления в силу Закон не распространялся на контракты,
цена которых не превышала установленной Центральным Банком
РФ суммы предельного размера расчетов наличными деньгами
между юридическими лицами по одной сделке. Эта сумма равня-
лась 60 тыс. р. Закон также не распространялся на случаи заклю-
чения иных гражданско-правовых договоров. С 25.04.07 (с момен-
та вступления в силу изменений, внесенных 53-ФЗ от 20.04.07)
и до настоящего времени, действие Закона распространяется на
все государственные и муниципальные контракты, независимо от
суммы договора, а также на иные гражданско-правовые догово-
ры, заключение которых возможно только до суммы 100 тыс. р.,
и тоже признается размещением заказов (п. 14 ч. 2 ст. 55). Причем
размещение заказов таким способом (у единственного поставщи-
ка) на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных
работ, оказание одноименных услуг возможно, если в течение
квартала они поставляются, выполняются, оказываются на сум-
му, не превышающую указанного предельного размера расче-
тов наличными деньгами (на сегодняшний день эта сумма равна
100 тыс. р. – Указание ЦБ РФ от 20.06.07 № 1843-У «Об установ-
лении предельного размера расчетов наличными деньгами и рас-
ходовании наличных денег, поступающих в кассу юридического
лица или кассу индивидуального предпринимателя»). Единствен-
ным случаем исключения из сферы действия Закона теперь яв-
ляются случаи оказания услуг международными финансовыми
организациями, созданными в соответствии с международными
договорами, участником которых является Российская Федера-
ция, а также международными финансовыми организациями, с
которыми Российская Федерация заключила международные до-
говоры. Перечень таких организаций установлен Распоряжением


54                              Глава 2

Правительства РФ № 1968-р от 29 декабря 2007 года. Таким об-
разом, теперь Закон распространяется практически на все случаи
заключения договоров на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг, на оплату которых используются бюджетные де-
нежные средства.
    Сфера действия Закона ограничивается процессом размещения
государственного заказа. Процесс формирования и исполнения
государственного или муниципального заказа остался за рамка-
ми этого Закона. Под размещением заказов для государственных
или муниципальных нужд понимаются действия заказчиков по
выбору поставщиков, в целях заключения с ними государствен-
ных или муниципальных контрактов, а также иных гражданско-
правовых договоров в случаях, предусмотренных п. 14 ч. 2
ст. 55 (ст. 5 Закона). Заказ признается размещенным со дня заклю-
чения государственного или муниципального контракта или иного
гражданско-правового договора (ч. 4 ст. 9). Иными словами, про-
цесс размещения заказа есть не что иное, как процесс заключения
гражданско-правовых договоров, участником которых являются
публично-правовые образования или государственные заказчики
(ст. 3, 5 Закона). В ст. 2 Закона подчеркивается, что законодатель-
ство о размещении заказов основывается на положениях Граждан-
ского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, самого Закона № 94
и иных законов, которые должны соответствовать ему.
    В ст. 3 Закон определяет понятие государственных и муници-
пальных нужд. Под государственными нуждами понимаются по-
требности РФ, субъекта РФ, государственных заказчиков в това-
рах, работах, услугах, обеспечиваемые за счет средств бюджета
и внебюджетных источников финансирования, в том числе для
осуществления функций и полномочий Российской Федерации
субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков,
для исполнения международных обязательств Российской Феде-
рации (и для реализации межгосударственных целевых программ,
в которых участвует Российская Федерация), а также для реали-
зации федеральных и региональных целевых программ. Под му-
ниципальными нуждами понимаются потребности муниципаль-
ных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах,
услугах, необходимых для решения вопросов местного значения
и осуществления отдельных государственных полномочий, пере-
данных органам местного самоуправления федеральными закона-
ми и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муни-


Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ... 55

ципальных заказчиков, обеспечиваемые за счет средств местных
бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
    Обратимся к перечню заказчиков, данному Законом в ст. 4.
Этот перечень с течением времени неоднократно менялся. На се-
годняшний день заказчиками (как государственными, так и му-
ниципальными) могут выступать государственные органы (в том
числе органы государственной власти), органы управления госу-
дарственными внебюджетными фондами, органы местного са-
моуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели
средств соответствующего бюджета. Вместо органов государ-
ственной власти (как было ранее) заказчиками могут выступать
государственные органы. Понятие государственные органы – бо-
лее широкое, чем органы государственной власти. Оно охватыва-
ет кроме органов государственной власти также и учреждения,
созданные этими органами для осуществления каких-либо госу-
дарственных функций (например, Счетная Палата, Центральная
избирательная комиссия и т. д.). Специальное указание на воз-
можность выступать государственным заказчиком появилось от-
носительно органов управления государственными внебюджет-
ными фондами. Закон содержит указание на иных получателей
бюджетных средств. Однако перечень получателей бюджетных
средств в новой редакции Бюджетного кодекса РФ изменился: из
него исключены автономные учреждения и унитарные предпри-
ятия, а также внебюджетные фонды, однако органы управления
государственными внебюджетными фондами теперь отнесены к
получателям бюджетных средств. Соответственно, исключаются
теперь из числа государственных (муниципальных) заказчиков
унитарные предприятия и автономные учреждения, а также вне-
бюджетные фонды (ст. 6 БК РФ). Таким образом, хотя Закон и
ссылается на иных получателей бюджетных средств, однако в на-
стоящее время, в соответствии с положениями БК, кроме бюджет-
ных учреждений, никто более не относится к числу получателей
средств соответствующих бюджетов (т. е. к участникам бюджет-
ного процесса). Изменился только перечень заказчиков, одна-
ко не изменился порядок наделения полномочиями заказчика –
как государственного, так и муниципального, несмотря на изме-
нения закона № 308-ФЗ от 30.12.2008 года. Наделение полномо-
чиями заказчика должно происходить в соответствии с общими
положениями, установленными ст. 125 ГК РФ. В соответствии со
ст. 125 ГК РФ от имени государства, его субъектов и муниципаль-


56                             Глава 2

ных образований могут выступать органы государственной вла-
сти, органы местного самоуправления в рамках их компетенции,
установленной актами, определяющими статус этих органов.
Таким образом, для того, чтобы орган власти (государственный
орган) мог быть заказчиком, такое полномочие должно быть за-
писано в положении о нем.
   Чтобы получатели бюджетных средств могли выступать в ка-
честве заказчиков, в соответствии с ч. 3 ст. 125 ГК РФ, они долж-
ны быть уполномочены органом власти в случаях и в порядке,
предусмотренном Законом. Для этого необходим распорядитель-
ный акт, принятый органом власти, уполномочивающий получа-
теля бюджетных средств выступать в качестве заказчика, либо
устанавливающий порядок наделения такими полномочиями.
   Больше никто не может быть государственным или муници-
пальным заказчиком, кроме лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 4 За-
кона.
   В ч. 2 ст. 4 Закона говорится уже не о заказчиках, а об уполно-
моченном органе, то есть об органе исполнительной власти – как
федеральном, так и субъекта федерации, а также органе местного
самоуправления, уполномоченных на осуществление функций
по размещению заказов для государственных или муниципаль-
ных заказчиков. Объем осуществляемых функций максимально
широк – практически все функции заказчика, за исключением
функции подписания государственного или муниципального
контракта. Государственные или муниципальные контракты под-
писываются только государственными или муниципальными
заказчиками. Перечень передаваемых функций, а также порядок
взаимодействия уполномоченного органа и государственных или
муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о
создании такого уполномоченного органа. Хотя на практике до-
вольно часто не создается новый орган исполнительно власти, а
наделяется уже существующий полномочиями уполномоченного
органа. В соответствии с Законом только уполномоченный орган
вправе проводить размещение в интересах заказчика, выполняя
практически все функции заказчика. Никакому другому органу
власти такого права не предоставлено. Заказ может размещать
сам заказчик, заключая по итогам размещения контракт, либо вы-
полняя функции заказчика, заказ размещает специально опреде-
ленный на это уполномоченный орган, и контракт заключается по
итогам такого размещения заказчиком. Закон не предусматривает


Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ... 57

такой ситуации, когда один заказчик (будь это даже орган государ-
ственной власти) размещает заказ в интересах другого заказчика
(например, подведомственного учреждения), а контракт заключа-
ет другой заказчик – в чьих интересах проводилось размещение.
В такой ситуации получится – что один заказчик произвел раз-
мещение и не заключил контракт, а другой – заключил контракт,
но не произвел размещение. Если для первого заказчика в данном
случае особых последствий не наступит, то для второго послед-
ствия могут быть самые печальные – заключение контракта без
соблюдения процедур размещения (а именно это и произойдет)
влечет ничтожность такого контракта. В случае, когда по такому
контракту уже были перечислены бюджетные средства возникает
вопрос, а на каком основании они были перечислены? Ничтожная
сделка ничтожна с момента ее совершения и поэтому основанием
для перечисления бюджетных средств она быть не может. А если
все же денежные средства перечислены – идет речь о нецелевом
использовании бюджетных средств что влечет за собой админи-
стративную или уголовную ответственность, в зависимости от
суммы перечисленных средств.
   Как видно из содержания ст. 4 Закона и ст. 125 ГК РФ наде-
ление полномочиями заказчика и уполномоченного органа воз-
можно только распорядительным путем – путем издания соот-
ветствующим органом власти распорядительного акта. Никаких
иных способов наделения полномочиями в настоящее время за-
конодательство не предполагает – ни договорных отношений, ни
доверенностей, ни тем более писем о наделении полномочиями.
Только в одном случае возможно заключение контракта о пере-
даче отдельных функций заказчика третьему лицу – это случай
передачи функций заказчика на основании контракта специали-
зированной организации.
   Законом предусмотрена возможность привлекать на основе
контракта, размещаемого на общих основаниях (то есть всеми
способами, предусмотренными Законом, в том числе и у един-
ственного поставщика на основании п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона), юри-
дическое лицо (специализированную организацию) для осущест-
вления функций по размещению заказа путем проведения торгов
в форме конкурса или аукциона на право заключить государ-
ственный или муниципальный контракт (ст. 6 Закона). Закон не
устанавливает требований к специализированной организации и
не устанавливает критериев, по которым можно было бы отнести


58                           Глава 2

то или иное юридическое лицо к специализированной организа-
ции. Без дополнительного правового регулирования этого вопро-
са, то есть без установления ограничений возможности заключать
контракт на передачу функций заказчика, возможно заключение
такого контракта практически с любой организацией. Однако За-
коном ограничен круг функций, которые заказчик или уполно-
моченный орган смогут передать такой организации. Это – раз-
работка конкурсной документации, документации об аукционе,
опубликования и размещения извещения о проведении открыто-
го конкурса или открытого аукциона, направления приглашений
принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе, и
иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. Как
видим, это функции чисто технического характера. Вместе с тем
Законом определен ряд функций, принадлежащих исключитель-
но заказчику или уполномоченному органу, то есть относящихся
к исключительной компетенции заказчика или уполномочен-
ного органа. Эти функции ни при каких условиях заказчиком и
уполномоченным органом не могут быть переданы никому. Это
– создание комиссии по размещению заказа, определение началь-
ной цены контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной
документации, документации об аукционе, определение условий
торгов и их изменение. Эти функции осуществляются заказчи-
ком, уполномоченным органом, а подписание контракта осу-
ществляется только заказчиком (ст. 6 Закона).
    Порядок передачи функций государственного заказчика при
осуществлении закупок приведен на рис. 2.4.1.
    Таким образом, в соответствии с Законом заказчик (а также
уполномоченный орган) сможет передать часть своих функций
(не все, а только определенные Законом) по контракту только
специализированной организации. Возможность передачи функ-
ций (части функций) заказчиком – органом власти – заказчику –
получателю бюджетных средств Законом не предусмотрена (в от-
личие от прежнего законодательства, существовавшего до 94-ФЗ)
ни договором, ни распорядительным актом. Закон предусматри-
вает для заказчика – органа власти только возможность наделить
полномочиями заказчика получателя бюджетных средств в по-
рядке, предусмотренном ст. 125 ГК РФ, то есть, издав распоря-
дительный акт. В соответствии с Законом только заказчик, либо
уполномоченный орган могут размещать заказ. Так как процедура
размещения предполагает осуществление действий по определе-


Законодательная база процесса размещения заказов товаров, работ... 59


                                             Государственные
                                                заказчики




                                        на
                               ого ании




                                                               Пер
                                      ия
                                   орга
                                 йств




                                                                   ед
                      моч созд




                                                                          Кон
                                                                 ача ч
                             оде
                           енн
                  лно е о




                                                                              тр
                         аим




                                                                      а
              упо ешени




                                                                            акт
                                                                   сти
                    к вз




                                                                        фун
                ядо
                  Р




                                                                            кц
            Пор




                                                                          ий
      Уполномоченный                           Контракт
         орган власти                                               Специализированная
      на осуществление                       Передача части            организация
      функций заказчика                        функций

     Рис. 2.4.1. Порядок передачи функций государственного заказчика
                        при осуществлении закупок

нию поставщиков и относится к стадии заключения гражданско-
правового договора, то весь комплекс этих действий должен быть
совершен одним лицом.
   Специализированная организация действует от имени заказ-
чика или уполномоченного органа. При этом права и обязанности
возникают у заказчика и уполномоченного органа. Уполномочен-
ный же орган действует от своего имени в интересах государства
(называя при этом заказчика, для которого проводится размеще-
ние), а контракт подписывается заказчиком от имени Российской
Федерации, субъекта федерации, муниципального образования.
А поскольку тот и другой действуют на основании правового
акта, то специальной доверенности действовать от имени и в ин-
тересах государства им не нужно.
   Заказчик, уполномоченный орган размещают заказ путем кон-
курса, аукциона, запроса котировок при помощи комиссий – кон-
курсной, аукционной, котировочной. Выбрав один из этих видов
способов размещения, заказчик, уполномоченный орган обязаны
создать комиссию. Комиссия не является юридическим лицом,
она действует от имени того юридического лица, кем была соз-
дана. Комиссиям специально посвящена ст. 7 нового Закона. За-


60                             Глава 2

кон требует (п. 2 ст. 7), чтобы комиссия была создана заказчиком,
уполномоченным органом еще до опубликования извещения о
проведении торгов, запроса котировок, и к моменту ее создания
определен ее состав, назначен председатель комиссии, и опреде-
лен порядок ее работы. Полномочия комиссии определены пп. 6,
7 и 8 ст. 7 Закона. Порядок работы комиссии определяется до-
кументом, изданным лицом, создающим комиссию, и содержит в
себе регламент ее деятельности. Для того чтобы правильно очер-
тить круг полномочий комиссии, необходимо осознать значение,
которое законодатель придает деятельности комиссии. Комиссия
создается исключительно для выполнения одной единственной
задачи – выбора победителя. Почему самый главный вопрос, ко-
торый решает заказчик – выбор победителя Законом отнесен не
к полномочиям заказчика, а именно к полномочиям комиссии?
Ведь комиссия – это специально созданное подразделение заказ-
чика, все вопросы, отнесенные к ее компетенции, оформляются
как решения, исходящие от заказчика, не случайно все протоко-
лы, которыми оформляются решения комиссии, подписываются и
заказчиком. Заказчик, занимаясь размещением заказа, выполняет
юридически значимые действия, поэтому и документы, исходя-
щие от заказчика в этой деятельности, должны быть оформлены
как документы юридического лица. Но раз комиссия – это сам за-
казчик, значит, заказчик может наделить комиссию любыми пол-
номочиями, которыми обладает сам? На самом деле это не так.
Законом определено, что комиссия занимается решением только
одного вопроса – выбором победителя. Почему именно комиссия,
а не заказчик? Ведь заказчик – это юридическое лицо, а от имени
юридического лица выступает либо его руководитель, либо иное
полномочное лицо, но в любом случае – это физическое лицо.
И если бы решение о выборе победителя принимал заказчик без
помощи комиссии, то в любом случае это было бы единолично
принятое решение исполнительного органа юридического лица.
А такой важный вопрос как выбор победителя для заключения кон-
тракта в целях исполнения государственных или муниципальных
нужд, законодатель счел целесообразным и более правильным от-
нести к компетенции не единоличного исполнительного органа, о
коллегиального органа заказчика, специально созданного для этой
цели, более беспристрастного в решении этого вопроса. И повли-
ять, а тем более изменить принятое решение заказчик не вправе.
Подпись заказчика (его руководителя) должна присутствовать



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика