Единое окно доступа к образовательным ресурсам

История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области: Учебное пособие

Голосов: 1

В пособии на основе анализа учебных пособий, статей, научных трудов, монографий ведущих специалистов России, длительное время занимающихся проблемами региональной экономики, ставилась задача показать современные тенденции и направления развития России в целом и ее регионов, роль государства в управлении процессами становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской области, выявлены причины застойных явлений и высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономической активности региона и социально-экономического уровня жизни населения области. Настоящая работа имеет учебное и научное предназначение. Учебная его функция заключается в том, чтобы ввести в учебную работу студентов специальности "Менеджмент организации" по дисциплине "Государственное и муниципальное управление" новый материал, а научная - в том, чтобы помочь студентам и аспирантам в дальнейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
        3.3. Европейские модели развития самоуправления

     В историческом плане в Европе были сформированы две основные модели
местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились
по всему миру – англосаксонская и континентальная.
     1. Англосаксонская модель
     Основные черты англосаксонской модели самоуправления:
      высокая степень автономии, выборность, контроль прежде всего со сто-
роны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполно-
моченных, контролирующих органы местного самоуправления;
      отсутствие местных администраций (органов государственной власти
местного уровня).
    Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предос-
тавленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются пар-
ламентом страны, т. е. из «центра», в США – штатами, т. е. на региональном
уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обы-
чая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою
ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства.
Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, на-
пример, за счет принятия модельных законов, которые органы местного само-
управления могут вводить на своей территории с изменениями. Государствен-
ный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществля-
ется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дота-
ции. Надо полагать, что такая система сформировалась в силу географических и
природных факторов. Островное государство меньше всего нуждалось в объе-
динении общин против нападения извне, а плодородные земли позволяли без-
бедно обеспечивать себя жизненными потребностями.
    Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с од-
ноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Авст-
ралии, Новой Зеландии и др.
     2. Континентальная модель
     Эта модель распространена в странах континентальной Европы (Франция,
Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближне-
го Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:
      сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов
государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости;
      определенная иерархия системы управления, в которой местное само-
управление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим госу-
дарственным;
      ограниченная автономия местного самоуправления;
      наличие на местах специальных государственных уполномоченных,
контролирующих органы местного самоуправления.

                                    71


     Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное само-
управление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются мест-
ными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появ-
ляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной
властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления явля-
ются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган – совет и
мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального
совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же
время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществ-
ляется под контролем муниципального совета и под административным контро-
лем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью при-
нимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их
отменой (т. е. в отношении муниципального совета принцип административного
контроля уже не действует). Континентальная Европа постоянно жила в усло-
виях недостатка «жизненного пространства», что вынуждала их объединяться
против захватчиков. В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциали-
стических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие
в себя разные черты англосаксонской и континентальной. Их современная фор-
ма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного само-
управления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма
отличных муниципальных систем.
     Формируются почти во всех странах четыре модели организации местного
самоуправления38:
      «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением
государственных полномочий (французская);
      «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиаль-
но осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
      «сильный директор» – глава исполнительной власти, избираемый ком-
мунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представитель-
ские функции (англосаксонская);
      «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бурго-
мистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной
власти (южногерманская).
     Кроме того, в Европе сформировалась модель, присущая скандинавским
странам. Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии ме-
стного самоуправления, страны Южной Европы – низкой. Адольф Гессер в сво-
ей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы» связы-
вает уровень развития местного самоуправления с историей развития общест-
венных свобод и государственности, выделяя «исконно-свободные» страны с
традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет
против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, госу-
дарства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и
38
  Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии / К. К. Ба-
ранов. – М. : Дело и сервис, 2000. – С. 56.
                                            72


«либерализованные государства верховной власти», основанные на общем под-
чинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального
«управления под свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция,
Италия и Германия).

    Контрольные вопросы

    1. Правовые основы местного самоуправления в РФ.
    2. Организационные основы местного самоуправления в РФ.
    3. Структура муниципального образования.
    4. Современные взгляды на развитие потенциала территории.
    5. Прокомментируйте прогнозы института экономических стратегий
РАН по развитию России до 2025 г.
    6. Какие условия необходимы для реализации прогноза института РАН в
развитии муниципальных образований?
    7. Европейские модели развития самоуправления и их черты.




                                   73


     ГЛАВА 4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
     САМОУПРАВЛЕНИЯ

     4.1. Бюджетное устройство муниципальных образований

     Экономическую основу местного самоуправления составляют муници-
пальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государ-
ственной собственности и переданное в управление органам местного само-
управления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребно-
стей населения муниципального образования.
     Десятилетиями отлаженная экономика всей страны в целом, отдельных ре-
гионов, да и ячеек общественной жизни – муниципальных образований (сель-
ских Советов), с начала 90-х претерпела ряд трансформаций. Находящиеся в
общей системе функционирования, включая оборот финансовых средств, му-
ниципальные образования оказались выведенными из общей системы и предос-
тавлены в значительной степени самостоятельному решению многих полномо-
чий за счет местных ресурсов. Одновременно произошло разделение собствен-
ности: появилась новая категория – «муниципальная собственность», которая
имеет конституционное подтверждение; государственная (общенародная собст-
венность) в результате приватизационных процессов в значительной части пе-
решла в разряд частной. Эти процессы в корне изменили экономическое поло-
жение и страны, и регионов и муниципальных образований39.
     Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в РФ» установил новые общественные от-
ношения: отношения населением и властями, отношения между бизнесом и ра-
ботниками, отношения между бизнесом и социальным сектором.
     Бюджетная система России просуществовала более шестидесяти лет, за это
время прошла несколько этапов развития.
     Переход от административно-командных методов управления к рыночным
методам хозяйствования обусловили коренное реформирование всей финансо-
вой системы РФ и ее основного звена – бюджетной системы.
     С 1991 г. РФ начала переход к бюджетному устройству, предусматриваю-
щему независимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня.
Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому
отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансо-
вого обеспечения жизнедеятельности государства.



39
  На начало 2007 года структура собственности Ульяновской области по числу предприятий
(организаций) распределилась: 72,5% – в частной форме собственности, 11,5% – в муниципаль-
ной, всего 6% осталось в государственной. На начало 2000 года это соотношение было:
62,1% – в частной, 11,7% – в муниципальной, 9,1% – в государственной собственности, а по
России в распоряжении государства осталось не более 3,5% предприятий с учетом оборон-
ных объектов.
                                            74


     В 1998 г. были приняты нормативные документы, регламентирующие эко-
номические отношения всей бюджетной системы страны. К ним, в первую оче-
редь, следует отнести Налоговый и Бюджетный кодексы.
     В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перерас-
пределения компетенции между территориальными и федеральными уровнями
государственной власти, органами местного самоуправления.
     Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укре-
пив который, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в
соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной
власти. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального
образования как форму образования и расходования денежных средств, предна-
значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения
местного самоуправления. К компетенции местных органов власти, наиболее
тесно связанных с населением, относится решение вопросов социальной защи-
ты населения, здравоохранения, образования, культуры, жилья, транспорта,
коммунального хозяйства, экологии.
     Однако, принятые за годы реформ, законы не создали механизма гарантий
местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости,
хотя все эти принципы провозглашаются. Формирование доходной части мест-
ных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за
счет собственных доходов, а путем перечисления межбюджетных трансфертов.
И даже с учетом этого финансовых ресурсов не хватает, и в доходной части ме-
стных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес
средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Фе-
дерации40.
     Реорганизация местного самоуправления, осуществляемая в рамках поло-
жений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме-
стного самоуправления в РФ», была направлена, в первую очередь, на обеспе-
чение стабильности, сбалансированности местных бюджетов, четкое разграни-
чение прав и обязанностей различных уровней власти, необходимости совер-
шенствования бюджетной политики, создания эффективной системы управле-
ния муниципальными финансами и внедрения новой культуры муниципального
управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюд-
жетных услуг населению. Вместе с тем более значимой становится задача фи-
нансового обеспечения его реализации. Местные бюджеты, как и другие эко-
номические категории, используются государственными органами власти для
решения социально-экономических задач.
     Объективной основой использования местных бюджетов в качестве эко-
номического метода регулирования является реальная возможность, посредст-
вом централизации денежных средств, оказывать влияние на процессы общест-
венного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в ре-

40
   Захарченко А. А. Реформирование муниципальных финансов / А. А. Захарченко // Бюд-
жет. – 2007, ноябрь. – С. 60.

                                        75


гионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ре-
сурсов в распоряжение органов управления.
     По состоянию на 8 октября 2003 года (дату опубликования Федерального
закона № 131-ФЗ) в Российской Федерации существовало 11 733 муниципаль-
ных образований. На 1 января 2010 года по данным Росстата в России
23 907 муниципальных образований, из них: городских округов – 512, муници-
пальных районов – 1829, городских поселений – 1739, сельских поселений –
19 591, внутригородских муниципальных образований городов федерального
значения – 23641.
     Бюджеты муниципальных образований являются составной частью бюд-
жетной системы Российской Федерации и представляют собой форму образо-
вания и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предна-
значенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муни-
ципального образования. В качестве составной части бюджетов поселений мо-
гут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных
пунктов, не являющихся поселениями. Формирование, утверждение, исполне-
ние местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органа-
ми местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, уста-
новленных Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также
принимаемыми в соответствии с ними региональными законами42.
     Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-
экономического развития России, обеспечивая финансирование детских до-
школьных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Кроме
того, из таких бюджетов финансируется и развитие отраслей муниципальной
экономики, коммунального хозяйства, которые также являются важным компо-
нентом обеспечения жизнедеятельности населения. С точки зрения экономиче-
ской теории местный бюджет следует рассматривать как совокупность эконо-
мических отношений, способствующих территориальному перераспределению
национально дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы мест-
ных органов власти.
     Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении.
Они выполняют следующие функции:
      формирование денежных фондов по решению задач функционирования
и развития муниципальных образований – решению «вопросов местного значе-
ния»;
      распределение и использование этих фондов между отраслями народно-
го хозяйства с целью удовлетворения социально-экономических потребностей
на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции
можно определить, насколько своевременно и полно финансовые ресурсы по-

41
   Росстат. База данных показателей муниципальных образований. Характеристика субъектов
Российской Федерации по типам муниципальных образований и видам муниципальных уч-
реждений на 1 января 2010 года.
42
    Пашпанов Э. Л. Региональные финансы – составляющая часть финансовой системы Рос-
сии / Э. Л. Пашпанов // Финансы и кредит. – 2004. – №20. – С. 27-30.
                                             76


ступают в распоряжение органов местного самоуправления и каким образом
фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного
фонда;
      контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, ор-
ганизаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Через фор-
мирование и использование фонда денежных средств органов местного само-
управления отображаются экономические процессы, характеризующие эконо-
мику муниципального образования.
     Составление бюджетов муниципальных образований – исключительная
прерогатива исполнительных органов местного самоуправления. Например:
порядок составления, представления, рассмотрения и утверждения проекта
бюджета, исполнения и уточнения бюджета, а также составления, рассмотрения
и утверждения отчета о его исполнении устанавливается Положением о бюд-
жетной системе города, утверждаемым Городской Думой43.
     Составление проекта местного бюджета базируется на принципах, харак-
терных для всей бюджетной системы, это:
      принцип единства бюджетной системы РФ (под единством понимается
единство формы и содержания бюджетной системы, а также применение еди-
ных правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы);
      принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных
уровней (каждый уровень бюджетной системы имеет равные права на закреп-
ление за ним в части либо полностью доходов и расходов, определенных бюд-
жетным законодательством);
      принцип самостоятельности бюджета (право и обязанность органов ме-
стного самоуправления самостоятельно обеспечить сбалансированность муни-
ципального бюджета и эффективность использования бюджетных средств);
      принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов (все доходы
и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете в полном объеме);
      принцип сбалансированности бюджета (объем предусмотренных бюд-
жетом расходов должен соответствовать объему доходов бюджета и поступле-
ний из источников финансирования);
      принцип эффективности и экономности использования бюджетных
средств;
      принцип совокупного покрытия расходов (все расходы должны покры-
ваться общей суммой доходов бюджета);
      принцип гласности (обязательное опубликование в открытой печати ут-
вержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательная открытость
для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам
бюджетов);



43
  Положение «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Ульяновске» от 27 марта
2002 г. №42.
                                        77


      принцип достоверности бюджета (надежность показателей прогноза со-
циально-экономического развития соответствующей территории и реалистич-
ность расчета доходов и расходов бюджета);
      принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (бюд-
жетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюд-
жетных средств с обозначением направления их на финансирование конкрет-
ных целей).
      принцип специализации бюджетных показателей (бюджеты всех уров-
ней составляются по единой бюджетной классификации – с обязательной груп-
пировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельными
разделами бюджета точных наименований и порядковых номеров Бюджетная
классификация РФ утверждена ФЗ «О бюджетной классификации» от 15.08.96).
     Бюджет принимается сроком на 1 год – с 1 января по 31 декабря.
     Доходы местных бюджетов представляют собой поступление денежных
средств, предназначенных для обеспечения задач и функций местного само-
управления.
     Доходы местного бюджета образуются за счет:
     1. Налоговых поступлений.
     2. Неналоговых поступлений.
     3. Безвозмездных поступлений.
     К налоговым доходам местного бюджета относятся предусмотренные на-
логовым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы,
пени и штрафы, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и
сборов по нормативам, установленным региональными органами государствен-
ной власти или представительными органами муниципальных районов.
     Нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных феде-
ральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных
специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет
субъекта Российской Федерации, устанавливаются как сумма нормативов, ус-
тановленных для поселений и муниципальных районов соответствующего
субъекта Российской Федерации.
     Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской
Федерации в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного Ко-
декса, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в мест-
ные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в
бюджет субъекта Российской Федерации.
     Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны
установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные
бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные
бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета
субъекта Российской Федерации от указанного налога.
     В состав местных налогов в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ
включены: земельный налог (по нормативу 100%) и налог на имущество физи-
ческих лиц (по нормативу 100%).
                                     78


     Они устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и
муниципальными правовыми актами органов муниципальных образований. Зе-
мельный налог установлен гл. 31 Налогового кодекса Российской Федерации,
налог на имущество физических лиц – Законом РФ от 09.12.1991 г. №2003-1
«О налогах на имущество физических лиц».
     Поступление местных налогов и сборов в доходную часть местных бюдже-
тов городов и районов неодинаково и зависит от специфики района, особенно-
стей формирования доходной части бюджета. Доля средств, собираемых с по-
мощью местных налогов и сборов, колеблется от 8 до 11%. Так, в бюджете му-
ниципального образования «город Ульяновск» за 2009 год местные налоги со-
ставили 10,4% доходов бюджета (без учета финансовой помощи из областного
бюджета).
     Органами государственной власти Ульяновской области при разграниче-
нии доходов между бюджетом Ульяновской области и муниципалитетами была
избрана схема, которая дает муниципалитетам минимум из множества вариан-
тов распределения средств. Так, помимо отчислений от федеральных и регио-
нальных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налого-
выми режимами, зачисляемых по нормативам, установленным Бюджетным ко-
дексом РФ.
     Утвержденный в форме закона вариант закрепления за муниципалитетами
собственных доходных источников не позволяет ни одному из муниципалите-
тов Ульяновской области, включая и г.Ульяновск, выполнять собственные пол-
номочия за счет собственных средств. Указанный вариант закрепления говорит
о тенденции органов государственной власти Ульяновской области к централи-
зации административных ресурсов, бюджетных средств как рычагов управле-
ния муниципалитетами области и, в принципе, нарушает нормы международно-
го права. Так, например, пункт 1 ст. 9 Европейской хартии местного само-
управления (ратифицирована Федеральным Собранием России 11.04.1998 г., и
вступила в силу для РФ с 01.09.1998 г.) определяет, что органы местного само-
управления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на
обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами.
     К собственным доходам местных бюджетов относятся:
      местные налоги и сборы;
      доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Феде-
рации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
      доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
      часть доходов от приватизации государственного имущества, находяще-
гося на территории муниципального образования;
      доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;
      часть прибыли муниципальных предприятий;
      платежи за пользование недрами и природными ресурсами;
      штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

                                     79


     государственная пошлина, установленная в соответствии с законода-
тельством Российской Федерации;
     часть налога на имущество предприятий;
     налог на доходы физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования юридического лица.
    Динамика поступления местных налогов в бюджет города Ульяновска
представлена в таблице 4.1.
                                                                              Таблица 4.1
                                                                       44
           Поступление местных налогов в бюджет г. Ульяновска , млн руб.
     Год                   2002    2003     2004    2005     2006     2007      2008
     Земельный налог       89,4    71,8    148,4    249,4   269,8     421,4     312,7
     Налог на имущество
     физических лиц         9,1    10,7     9,8     10,4     16,6     29,3       43,2

    Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет:
      доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной
собственности;
      доходов от продажи муниципального имущества;
      безвозмездных перечислений;
      штрафов и иных сумм принудительного изъятия;
      части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся
после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
    В бюджете г. Ульяновска удельный вес неналоговых доходов на 2009 г. со-
ставил 19,5% в общем объеме собственных доходов (без учета финансовой по-
мощи из областного бюджета), а в бюджете города на 2008 г. указанный пока-
затель составляет 23,3%.
    Основным источником налоговых доходов бюджета г. Ульяновска являет-
ся налог на доходы физических лиц, который составил в 2009 г. 37,7% в общем
объеме доходов местных бюджетов.
    В целях увеличения неналоговых доходов в г. Ульяновске Комитетом по
управлению городским имуществом и Комитетом по земельным ресурсам и
землеустройству города проводится большая работа по пополнению бюджета
города, основными направлениями которой являются:
      использование наиболее обоснованных и оправдывающих себя условий
продажи и сдачи муниципальной собственности в аренду;
      максимальное сокращение числа объектов муниципального нежилого
фонда, находящегося в безвозмездном пользовании;
      выявление и включение в реестр муниципальной собственности, прове-
дение капитального ремонта ветхих объектов с целью вовлечения их в аренд-
ные отношения;
      проведение работы с плательщиками, судебными приставами и т. д.

44
   Доклад начальника финансового управления мэрии г. Ульяновска на заседании комитета
по бюджету УГД.
                                         80



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика