Единое окно доступа к образовательным ресурсам

История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области: Учебное пособие

Голосов: 1

В пособии на основе анализа учебных пособий, статей, научных трудов, монографий ведущих специалистов России, длительное время занимающихся проблемами региональной экономики, ставилась задача показать современные тенденции и направления развития России в целом и ее регионов, роль государства в управлении процессами становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской области, выявлены причины застойных явлений и высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономической активности региона и социально-экономического уровня жизни населения области. Настоящая работа имеет учебное и научное предназначение. Учебная его функция заключается в том, чтобы ввести в учебную работу студентов специальности "Менеджмент организации" по дисциплине "Государственное и муниципальное управление" новый материал, а научная - в том, чтобы помочь студентам и аспирантам в дальнейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
        ГЛАВА 3. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

    3.1. Правовые основы местного самоуправления в России

     Местное самоуправление в России – это самостоятельная деятельность на-
селения по решению вопросов местного значения.
     Основными законами, регламентирующими принципы местного само-
управления, являются:
     1. Конституция РФ.
     2. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от
3 июня 2006 г.).
     3. Закон РФ от 06.07.1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Рос-
сийской Федерации» (с изм. и доп. от 17 апреля 2006 г.).
     4. Иные федеральные законы и нормативно-правовые акты непосредствен-
но субъектов РФ.
     Существуют следующие основные принципы местного самоуправления,
которые вытекают из положений Конституции РФ:
     1) местное самоуправление может осуществляться гражданами или выбор-
ными органами;
     2) границы территорий муниципальных образований изменяются по согла-
сованию с населением данного образования;
     3) местное самоуправление является самостоятельным в пределах прини-
маемых решений;
     4) население определяет структуру избираемых им органов власти местно-
го самоуправления;
     5) население владеет, пользуется, распоряжается собственностью муници-
пального образования в соответствии с законодательством (средствами местно-
го бюджета, имуществом органов местного самоуправления, муниципальными
землями и природными ресурсами, муниципальным жилищным фондом и др.).
     Полномочия органов местного самоуправления:
      формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального
образования в соответствии с действующим законодательством РФ;
      владение, использование и управление муниципальной собственностью;
      установление штрафов и организация сбора налогов на территории,
подведомственной органам местного самоуправления (земельного налога, на-
лога на рекламу и др.);
      иные вопросы местного значения.
     Гарантии местного самоуправления:
      компенсация дополнительных расходов, понесенных органами местного
самоуправления при реализации своих полномочий на территории муници-
пального образования;
      право на защиту судебными органами.

                                    61


     В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» дано определение финансово-экономической основы ме-
стного самоуправления. Ее составляющими являются:
      муниципальная собственность;
      другая собственность, предназначенная удовлетворять потребности на-
селения;
      имущество, находящееся в государственной собственности, но передан-
ное муниципальным органам власти на праве оперативного управления.
     Местное самоуправление как субъект управления общественными про-
цессами. Местное самоуправление является системой органов власти, которые
наделены полномочиями, ответственностью с целью решения проблем местно-
го уровня с учетом всей специфики данной местности. Например, учитываются
территориальное расположение населенного пункта, его финансовое состояние,
материальное обеспечение, численность самого населения и другие факторы,
влияющие на выбор и метод выражения голоса народа. Органы местного само-
управления формируются в пределах законодательной власти государства, об-
ладают правом формирования собственного местного бюджета для реализации
своих функций и контроля общественных процессов. Местное самоуправление
как субъект РФ обладает правом управления общественными процессами на
местном уровне. Изучение роли в системе органов государственной власти ме-
стного самоуправления можно проводить с помощью разных подходов:
     1) органы самоуправления являются основным звеном, связующим населе-
ние государства с высшими уровнями государственной власти;
     2) с помощью местного самоуправления реализуются прямые права насе-
ления на самостоятельное управление местными делами на местах;
     3) население в лице органов местного самоуправления берет на себя в пол-
ном объеме ответственность за принятые ими решения в соответствии с мест-
ными традициями, историческими устоями конкретного населенного пункта.
Как самостоятельный субъект РФ местное самоуправление состоит из совокуп-
ности институтов прямого управления и организационных форм, с помощью
которых население может реализовывать свои права.
     Граждане имеют полное право на основании Конституции РФ осуществ-
лять самоуправление в своих населенных пунктах следующими методами:
      путем общего схода граждан или организацией общих собраний населе-
ния, референдумов или прямых выборов, при этом используя право голоса;
      путем избрания из общего числа населения в выборные органы местно-
го самоуправления (домовые комитеты, советы микрорайонов).
     Местное самоуправление, как субъект управления общественными процес-
сами, формируется на основании следующих принципов:
      право самостоятельного принятия решений в пределах полномочий ме-
стных органов власти;
      разграничение полномочий местных органов самоуправления в системе
государственного управления;

                                     62


     допустимость использования разных форм и методов выражения права
голоса в процессе местного самоуправления;
     соответствие полномочий органов местного самоуправления и сущест-
вующей ресурсной базы.
    Важнейшим принципом государственного устройства является принцип
разделения властей, который обеспечивает сбалансированность полномочий за-
конодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Этот принцип пред-
полагает четкое сбалансированное взаимодействие властей, единство государ-
ственного механизма.
    Весь процесс формирования деятельности местных органов самоуправле-
ния проводился в соответствии с международными актами, например, Европей-
ской хартией местного самоуправления, которая осуществляет свою деятель-
ность в пределах Совета Европы.
    На данном этапе в РФ одним из главных приоритетных направлений раз-
вития местного самоуправления считается ориентирование на формирование
бюджетной системы доходов, которые могли бы обеспечивать органы местного
самоуправления возможностью реализовывать свои прямые функции и полно-
мочия. В процессе развития системы местного самоуправления в РФ следует
выделить несколько приоритетных задач. К приоритетным задачам относятся
разделение и распределение полномочий между государством и новообразо-
ванными органами местного самоуправления в субъектах РФ. Основная про-
блема возникает в процессе реализации управленческих полномочий по верти-
кали власти.


     3.2. Организационные основы местного самоуправления

     Органы местного самоуправления31. Структуру органов местного само-
управления составляют представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования, местная администрация, контрольный ор-
ган. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом
муниципального образования. На территории Ульяновской области устанавли-
ваются следующие наименования органов местного самоуправления и должно-
стных лиц местного самоуправления:
      для представительного органа сельского поселения – Совет депутатов;
      для представительного органа городского поселения – Совет депутатов;
     для представительного органа муниципального района – Совет депутатов;
      для представительного органа городского округа – Городская Дума или
Совет депутатов;

31
  Закон Ульяновской области «Об организации местного самоуправления в Ульяновской об-
ласти». Ведомости Законодательного Собрания Ульяновской области. №9 (часть 1). – Улья-
новск, 2004.
                                         63


     для местной администрации сельского поселения – администрация;
     для местной администрации городского поселения – администрация;
     для местной администрации муниципального района – администрация;
     для местной администрации городского округа – мэрия города или ад-
министрация;
     для главы сельского поселения – Глава;
     для главы городского поселения – Глава;
     для главы муниципального района – Глава;
     для главы городского округа – Мэр города или Глава;
     для главы местной администрации сельского поселения – Глава адми-
нистрации;
     для главы местной администрации муниципального района – Глава ад-
министрации;
     для главы местной администрации городского округа – руководитель
мэрии города или Глава администрации.
     Органы местного самоуправления не входят в систему органов государст-
венной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц
в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и
освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления до-
пускается только в порядке, установленном частями 5 и 11 статьи 35 Закона
Ульяновской области «Об организации Местного самоуправления в Ульянов-
ской области» 2004 г.
     Схемы формирования структур местного самоуправления32
     Основная масса организационных вопросов для осуществления деятельно-
сти муниципальных образований определяется законодательством субъекта
Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований.
     Из положений действующего законодательства следует, что муниципаль-
ные образования могут создаваться в границах городов, поселков, сельских по-
селений (село, деревня, станица, хутор и т.п.), частей поселений (район в горо-
де, микрорайон в городе), групп поселений с общей территорией (сельсовет, во-
лость, район, округ и т. п. – рис. 3.1).




32
  Широков А. Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации / А. Н. Широ-
ков. – М. : РИЦ Муниципальная власть, 2000. – С. 112.
                                           64


                Территориальная организация местного самоуправления



  Муниципальный район               Городской округ            Внутригородская
                                                              территория города
                                                                федерального
                                                                  значения

    Городские                   Сельские
                                                           Один или несколько
    поселения                   поселения
                                                           сельских населенных
                                                                 пунктов


                                       Сельские          Села, станицы, деревни,
     Город            Город
                                      населенные               хутора и др.
   (поселок)        (поселок)
                                        пункты

       Рис. 3.1. Принцип территориальной организации местного самоуправления

     Структура муниципального образования «Муниципальный район» пред-
ставлена на рис. 3.2.
     В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации» и Законом Ульянов-
ской области «Об организации Местного самоуправления в Ульяновской облас-
ти» Глава муниципального района и Совет депутатов района избираются всена-
родным голосованием. Глава муниципального района также может быть избран
из числа депутатов района. Глава администрации района принимается на работу
по контракту по результатам проведенного конкурса на занимаемую должность.
Главе администрации района подчинены все заместители и отделы, комитеты
администрации района.
     Совет депутатов муниципального района организует деятельность депута-
тов непосредственно через работу комиссий: по экономике и бюджету, по соци-
альной политике, по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и т. д.
По способу образования органы местного самоуправления могут быть разделе-
ны на выборные и другие. В отношении выборных органов не требуется допол-
нительных разъяснений. Другие же органы создаются по мере необходимости
(способ делегирования полномочий).
     По назначению органы местного самоуправления подразделяются на орга-
ны общего и специализированного назначения (органы с широкой и узкой спе-
циализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность
которых распространяется на все сферы местного самоуправления, а под орга-
нами специального назначения – «отраслевые» органы, то есть занимающиеся
узким направлением деятельности местного самоуправления (например, органы
управления образованием, здравоохранением, муниципальной собственностью).
                                            65


       Рис. 3.2. Структура муниципального образования «Муниципальный район»

     Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного само-
управления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к веде-
нию муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные
полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Выделение
органов, исполняющих отдельные государственные полномочия существенно и
потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно га-
рантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюдже-
том необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых
ресурсов.
     По способу принятия решений классификация вводится в зависимости от
характера решений, они могут приниматься в коллегиальном порядке или еди-
нолично.
     Органы местного самоуправления осуществляют два типа функций, объек-
тивно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функ-
ция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление ин-

                                       66


тересов заключается в их выявлении и в конечном итоге разработке проекта
развития муниципального образования и принятии в форме правовых актов не-
обходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта.
     Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения про-
граммы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осу-
ществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два типа орга-
нов – представительные и исполнительные.
     Местное самоуправление – это не только форма управления на местном
уровне, но и важнейший институт демократического общества, позволяющий не
просто эффективно управлять местным хозяйством, а осуществлять это управ-
ление в интересах населения.
     Представительный орган местного самоуправления – правление, опреде-
ляющее основные направления деятельности дирекции и осуществляющим кон-
троль за ее деятельностью. Контроль за деятельностью, в том числе и органов
МО, возложено на Контрольное управление Правительства области.

     3.2. Современные взгляды на развитие потенциала территории

    Потенциал – это возможность, способность, которая в соответствующих
условиях может перейти в действительность. Потенциал, заложенный в исто-
рическом прошлом – это неиспользуемые сегодня производственные фонды,
интеллектуальная собственность, полученная ранее квалификация кадров, уро-
вень и качество образования и др. Каждый регион имеет свой потенциал. На-
пример, Поволжский экономический регион является крупным, с промышлен-
ной и сельскохозяйственной специализацией. Переход к устойчивому экономи-
ческому росту здесь возможен за счет привлечения дополнительных финансо-
вых ресурсов, развития экспорта (предприятиями химической и нефтехимиче-
ской промышленности), наращиванияе мощностей машиностроения, а также
конверсии предприятий ВПК. Сохраняется в качестве потенциала возможность
развития сырьевой базы нефтяной промышленности, доразведка и ввод в экс-
плуатацию новых месторождений, сокращение потерь попутного газа и др.
    Потенциал, заложенный в историческую память населения Ульяновской
области – Симбирской губернии – это земледелие и скотоводство, чем всегда
мог гордиться Симбирский край.
    Жизнедеятельность людей всегда протекает в правовом, информационном,
ресурсном, организационно-поведенческом и биосферном поле в различных
формах организаций. Термин «потенциал организации» рассматривают как лю-
бую энергию, информацию, опыт, организационное взаимодействие, содержа-
щуюся в хозяйственной системе и скрытом виде33.



33
  Некрасов В. И. Организационный потенциал хозяйственных систем: вопросы управления /
В. И. Некрасов. – Препинт, Екатеринбург: ИЭ Уро РАН, 1997. – 72 с.
                                           67


     В. Н. Лесин и А. Н. Швецов приводят три элемента, составляющих основу
потенциала территории, в том числе: хозяйственный (производительные силы),
природно-ресурсный и социальный.
     Длительное, устойчивое развитие и самосохранение территории в интере-
сах населения должно обеспечиваться за счет рационального, сбалансированно-
го развития и потребления всех ресурсов, составляющих структуру территории.
Однако нельзя недооценивать такой важнейший фактор потенциала территории
как организационно-управленческий.
     Организационный потенциал хозяйственных систем характеризуется как
уровень запаса устойчивости эволюционирующих систем по отношению к
внешним воздействиям. При устойчивом развитии система внутренне равно-
весна. «При этом, – указывает профессор Ю. В. Яковец, – разные элементы сис-
темы реагируют на внешние раздражители по-разному: генетическое наследст-
венное ядро, которое определяет фундаментальные основы экономической сис-
темы и не затрагивается трансформацией; пояс наследственной изменчивости и
пояс перемен, в котором происходит смена отживших элементов системы, но-
выми, выражающими характерные признаки нового цикла»34.
     Глубина трансформации и охват элементов всей системы в регионах, отда-
ленных территориях происходит в зависимости от глубины глобальных тен-
денций, происходящих в России и в целом в мире на стыке ХХ и ХХI веков. Ба-
зисной составляющей совокупности можно рассматривать в первую очередь
полезный природно-ресурсный комплекс (земля, леса, ископаемые), который не
подвергается трансформации без каких-либо крупных воздействий или природ-
ных аномалий и катаклизмов (последствия землетрясений, пожаров, изменения
климата и пр.), или результатов деятельности человека (сооружения энергети-
ческих плотин, ядерные взрывы, массовое переселение людей и др.); часть соз-
данного населением капитала (созданные трудом нескольких поколений насе-
ления заводы, фабрики, коммуникации, жилищный фонд), т. е. большая часть
пассивных производственных фондов и непроизводственных основных фондов.
     Насколько развиты дороги, связь, жилищный сектор, сфера услуг и инду-
стрия развлечений, насколько доступны офисные помещения, насколько обес-
печен город квалифицированными кадрами – все это определяет потенциал
развития постиндустриального города35.
     Менеджмент – это деятельность, направленная на приведение организа-
ции, как системы, из существующего в желаемое. Менеджмент – это действия,
которые предпринимаются осознанно, с целью добиться определенного целе-
направленного развития. Организационное развитие определяется «как долго-
временная работа по усовершенствованию процессов решения проблем и об-
новления организации путем более эффективного совместного регулирования

34
   Яковец Ю. В. Экономика России: перемены и перспективы. Business Corporation interna-
tional ltd. Лондон, переиздан / Ю. В. Яковец. – М., 1996.
35
   Гапоненко А. Л. Управление социально-экономическим развитием городов и регионов: со-
временные подходы и технологии: методические материалы к семинару Морозовского про-
екта 25 октября 1999 г. / А. Л. Гапоненко. – М. : АМиР. – С. 18.
                                               68


внутри формальных рабочих групп – при помощи агента перемен, или катали-
затора. Обновление организации36, есть процесс предложения, создания и со-
хранения под контролем таких необходимых перемен, которые дают возмож-
ность организации стать или остаться жизнеспособной, приспособиться к но-
вым условиям, решить проблемы, извлечь уроки из своего опыта, а так же из-
бежать организационного кризиса». В современных условиях, как указывает
американский исследователь Э. Тоффлер, решающее воздействие на развитие
оказывают новые тенденции:
     – первое – сжатие времени, когда жизненно-важные решения надо прини-
мать немедленно;
     – второе – изменение параметров пространства, когда расстояния сократи-
лись многократно за счет новых технических средств как в транспорте, так и в
связи;
     – третье – изменился характер информации за счет того, что увеличились
объемы и надо теперь научиться работать с пакетами, образами информации.
     Очевидно, все это потребует формирования нового пользователя, управ-
ленца с новыми качествами. По сведениям директора института экономических
стратегий РАН А. Агеева, 45% населения не адаптировалось к новым условиям.
Речь идет, очевидно, не только об изменении общественного строя, но, главным
образом, о новом постиндустриальном времени.
     На постиндустриальной стадии развития города, муниципального образо-
вания или региона, главными элементами развития, определяющим его благо-
состояние, конкурентоспособность становятся, по мнению А. Агеева, девять
интегральных параметров: управление, территория, природные ресурсы, насе-
ление, экономика, культура и религия, наука и образование, армия, внешняя
политика. На наш взгляд, представляют интерес прогнозные данные развития
потенциала России на перспективу до 2025 года, выполненные Институтом
экономических стратегий РАН. Профессор А. Агеев предполагает: чтобы со-
стоялись прогнозы института, «необходимо, чтобы осуществились: инноваци-
онный прорыв, прорыв в рамках ЕврАзЭС и прорыв к более милосердному и
менее мародерскому обществу»37.
     Если объекты социальной сферы объединить и исключить такие парамет-
ры, как армия и геополитическое положение, которые присущи только стране в
целом, то потенциал развития муниципальных образований, в данном случае –
города, можно представить на рис. 3.3.




   36
         Герасимов Б. Н. Современные организации: образ, проектирование, развитие /
Б. Н. Герасимов, Л. А. Лукьянов, В. В. Морозов // ФГСЗН. – Самара, 2000.
    37
       Агеев А. Цунами инноваций / А. Агеев // Завтра – 2007. – №52.
                                             69


                                управление
                                   8                                           2007

        геополитическое            7                                           2025
                                   6               территория
           положение
                                   5
                                   4
                                   3
                                   2
            армия                  1                      природные ресурсы
                                   0




 наука и образование                                  население



           культура и религия                 экономика

         Рис. 3.3. Энниаграмма интегральной матрицы России в 2007 и 2025 гг.

     Следует сказать, что потенциал территории: исторический, созданный в
течение многих десятилетий, столетий, может и должен быть учтен при форми-
ровании системы управления этой территорией. Как видно из энниаграммы
(рис. 3.1), Россия к 2025 г. значительно прибавит в природных ресурсах, в эко-
номическом потенциале, в таких социальных составляющих как наука, образо-
вание, культура и религия, укрепит геополитическое положение и значительно
прибавит в улучшении системы управления. Применительно к развитию муни-
ципальных образований, нас будет интересовать, какие изменения и за счет ка-
ких практических мер, эти изменения будут происходить.
     В основе всех поступательных движений, безусловно, будет иметь место
развитие экономики. Анализ состояния экономики в регионах позволяет выска-
зать предположение, что в многотысячных муниципальных образованиях на
просторах России, экономика может развиваться в основном за счет привлече-
ния инвестиций со стороны: это или иностранных, или внутренних за счет вло-
жений из региональных, центральных бюджетов или бюджетов крупных рос-
сийских «олигархов».
     Геополитическое положение регионов, да и муниципальных образований
изменилось. Теперь каждый регион может принимать активное участие в реа-
лизации совместных с инофирмами проектов, вести активную работу с другими
регионами по горизонтальным схемам. Для решения таких задач значительно
должны улучшиться механизмы, технологии и мотивации управления, как в
общегосударственном, так и региональном плане. Принцип получения дохода
любой ценой должен быть взаимообусловлен с принципом социальной спра-
ведливости при активном участии государственных органов в разработке пра-
вового поля.


                                         70



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика