Единое окно доступа к образовательным ресурсам

История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области: Учебное пособие

Голосов: 1

В пособии на основе анализа учебных пособий, статей, научных трудов, монографий ведущих специалистов России, длительное время занимающихся проблемами региональной экономики, ставилась задача показать современные тенденции и направления развития России в целом и ее регионов, роль государства в управлении процессами становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской области, выявлены причины застойных явлений и высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономической активности региона и социально-экономического уровня жизни населения области. Настоящая работа имеет учебное и научное предназначение. Учебная его функция заключается в том, чтобы ввести в учебную работу студентов специальности "Менеджмент организации" по дисциплине "Государственное и муниципальное управление" новый материал, а научная - в том, чтобы помочь студентам и аспирантам в дальнейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    на 500 руб. в мелких и на 2 тыс. руб. в крупных городах. Эта курия была пред-
ставлена главным образом крупной городской буржуазией, а также дворянами,
владеющими городской недвижимостью.
     Третья курия состояла из представителей сельских обществ, главным обра-
зом крестьян. Однако по этой курии могли баллотироваться также и местные
дворяне и духовенство – тоже как представители «сельских обществ».
     Если по первым двум куриям выборы были прямыми, то по третьей – мно-
гостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной
сход, на котором выбирались выборщики, а затем уже уездный съезд выборщи-
ков избирал гласных в уездное земское собрание. Многостепенность выборов
по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятель-
ных и «благонадежных» гласных из крестьян и ограничить самостоятельность
сельских сходов при выборе представителей в земства из своей среды. Важно
отметить, что по первой, землевладельческой курии избиралось такое же коли-
чество гласных в земства, как и по остальным двум, что обеспечивало преобла-
дающее положение в земствах дворянства. Вот данные о социальном составе
земских учреждений за первое трехлетие их существования (1865-1867): в
уездных земских собраниях дворяне составляли 42%, крестьяне – 38%, купцы –
10%, духовенство – 6,5%, прочие – 3%; в уездных земских управах дворян было
55,5%, крестьян – 31%, купцов, духовных и прочих –13,6%. Еще большее пре-
обладание дворян было в губернских земских учреждениях: в губернских зем-
ских собраниях дворяне составляли 74%, крестьяне – 10,6%, прочие – 15%, а в
губернских земских управах дворяне составляли уже 89,5%, крестьяне – всего
1,5%, прочие – 9%.
     Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уезд-
ный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на
земских собраниях, при этом председателя уездной земской управы утверждал
губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских
собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов
исполнительных органов – управ, для утверждения плана земского хозяйства,
сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознагражде-
ния за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно;
члены управ получали определенное жалованье. Кроме того, земства получали
право содержать на своем жалованье (по найму) земских врачей, учителей, ста-
тистиков и прочих земских служащих (которые составляли так называемый
третий элемент в земстве). На содержание земских учреждений собирались
земские сборы с населения. Земство получало право облагать особым сбором
доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и недвижимых иму-
ществ. На практике основная тяжесть земских сборов была возложена на кре-
стьянство, а основные расходы земств (80-85%) шла на содержание земских уч-
реждений; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских
средств.
     Земства лишены были каких бы то ни было политических функций. Сфера
деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопроса-

                                     41


ми местного значения. В ведение земств отдавались устройство и содержание
местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и
приютов, «попечение» о местной торговле и промышленности, ветеринарная
служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже по-
стройка церквей, содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Впро-
чем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций
рассматривалось самим правительством даже не как право, а как обязанность
земств: ранее этим занималась администрация, теперь заботы о местных делах
перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судеб-
ной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.
     Однако и в пределах этой компетенции земства находились под контролем
местной и центральной власти – губернатора и министра внутренних дел, кото-
рые имели право приостановить любое постановление земского собрания, при-
знав его «противным законам или общим государственным пользам». Многие
из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения
губернатора или министра внутренних дел. Сами земства не обладали исполни-
тельной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания
недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинно-
стей и т. д.) земства вынуждены были обращаться за содействием к местной
полиции, которая не зависела от земств.
     Положением 1 января 1864 г. о земских учреждениях введение земств пре-
дусматривалось в 34 губерниях, т. е. примерно в половине губерний страны.
Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астрахан-
скую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего
землевладения, а также на национальные окраины России – Польшу, Литву,
Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 34 губерниях, на которые рас-
пространялось действие закона 1864 г., земские учреждения вводились не сра-
зу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867 г. – еще в 9, а в
1868–1879 гг.– в остальных 6 губерниях. «...Земство, – писал В. Ленин, – с са-
мого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского
государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь по-
стольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения
ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга за-
дач, очерченных все тем же чиновничеством... И, сделав такую безвредную для
себя уступку, Правительство на другой же день после введения земства приня-
лось систематически стеснять и ограничивать его: всемогущая чиновничья кли-
ка не могла ужиться с выборным всесословным представительством и приня-
лась всячески травить его»21.
     Компетенция и деятельность земства все более ограничивались законода-
тельными мерами. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров и «разъясне-
ний» Министерства внутренних дел и Сената, которые предоставляли губерна-

21
  Вдовин В. А. История СССР. XIX – начало XX в. : учеб. для вузов по спец. «История» /
В. А. Вдовин, В. А. Георгиев, Н. Д. Ерофеев и др. ; под ред. И. А. Федосова. – 2-е изд., пере-
раб. и доп.– М. : Высш. шк., 1987. – С. 169-171.
                                              42


тору право отказывать в утверждении всякого избранного земством должност-
ного лица, признанного губернатором «неблагонадежным», ставили земских
служащих в полную зависимость от правительственных учреждений, ограничи-
вали возможности земств облагать сборами торговые и промышленные заведе-
ния). В 1867 г. последовали запреты земствам разных губерний сноситься друг
с другом и сообщать друг другу свои решения, а также печатать без разрешения
местного губернского начальства отчеты о своих собраниях. Председателей
земских собраний обязывали под угрозой наказания закрывать заседания соб-
раний, если на них обсуждались вопросы, «не согласные с законом». Циркуля-
ры и указы 1868–1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от вла-
сти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограничивали
гласность и публичность их заседаний, оттесняли земства от заведования
школьным образованием.
     И все же земства сыграли немалую роль в решении местных хозяйствен-
ных и культурных вопросов: в организации местного мелкого кредита путем
образования крестьянских ссудо-сберегательных товариществ, в устройстве
почт, дорожном строительстве, в организации медицинской помощи в деревне,
народного образования. К 1880 г. на селе было создано 12 тыс. земских школ.
Земские школы считались лучшими. Медицинские учреждения в деревне, хотя
и малочисленные и несовершенные, целиком были образованы земством. Вели-
ка роль земств и в статистическом изучении состояния народного хозяйства.
     В 1862 г. началась подготовка реформы городского самоуправления.
В 509 городах возникли местные комиссии. Министерство внутренних дел со-
ставило сводку материалов этих комиссий и на основании ее к 1864 г. вырабо-
тало проект «Городового положения». В марте 1866 г. проект был внесен на об-
суждение Государственного совета, где он пролежал без движения еще два го-
да. Подготовка городской реформы проходила в условиях усиления реакцион-
ного курса самодержавия после покушения на царя Д. В. Каракозова 4 апреля
1866 г. Поэтому правительство затягивало проведение реформы, а сам проект
неоднократно подвергался изменениям в сторону ограничения прав городского
самоуправления. Лишь 16 июня 1870 г. измененный проект «Городового поло-
жения» был утвержден Александром II и стал законом.
     По этому закону в 509 городах России вводились новые, формально бессо-
словные, органы городского самоуправления – городские думы, избираемые на
четыре года. Городская дума избирала свой постоянно действующий исполни-
тельный орган – городскую управу, состоявшую из городского головы и двух
или более ее членов. Городской голова одновременно являлся председателем и
городской думы, и городской управы. Право избирать и быть избранным в го-
родскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цен-
зом плательщики городских налогов – владельцы торгово-промышленных заве-
дений, банков и городских недвижимостей. По размерам уплачиваемого ими
городу налога они разделялись на три избирательных собрания: в первом уча-
ствовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие треть общей суммы
городских налогов, во втором – средние налогоплательщики, уплачивавшие

                                     43


также треть городских налогов, и в третьем – мелкие налогоплательщики, уп-
лачивавшие остальную треть общей суммы городских налогов. Каждое избира-
тельное собрание избирало равное число членов городской думы (гласных), что
обеспечивало преобладание в городских думах и управах представителей наи-
более крупной буржуазии города. Рабочие, служащие, интеллигенция, состав-
лявшие основную массу населения города, устранялись от участия в городском
самоуправлении, как неплательщики городских налогов. Так, в 1871 г. в Моск-
ве при численности ее населения в 602 тыс. человек право избирать и быть из-
бранными в городскую думу имели лишь 20,6 тыс. человек, (т. е. около 3,4%),
из которых 446 человек составляли первое избирательное собрание, 2220 – вто-
рое и 18 тыс. человек – третье. Поскольку каждое собрание избирало одинако-
вое число гласных в думу (по 50 гласных), то норма представительства у изби-
рателей первого собрания была в 8 раз выше, чем у второго, и в 40 раз выше,
чем у третьего. Так обеспечивалось преобладание в городской думе крупной
буржуазии.
     Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной адми-
нистрации, однако губернатор смотрел за «законностью» ее постановлений,
иначе говоря, осуществлял надзор за деятельностью думы. Городской голова в
крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а
в мелких – губернатором. Компетенция городского самоуправления, как и зем-
ского, была ограничена узкими рамками чисто хозяйственных вопросов: благо-
устройство городов, устройство рынков и базаров, попечение о местной тор-
говле и промышленности, о здравоохранении и народном образовании, приня-
тие санитарных и противопожарных мер. Хотя городской думе и предоставля-
лось право обложения имуществ и доходов частных лиц города, но оно ограни-
чивалось законом: дума могла облагать сбором дома и прочую городскую не-
движимость не выше 1% их стоимости; в таком же размере облагались сбором
городская торговля и промышленность. Но из собранных средств львиная доля
направлялась не на городские, а на казенные нужды: на содержание полиции и
гражданского управления (на это уходило до 50-60% городских сборов). Расхо-
ды на благоустройство городов составляли до 15% бюджета, на образование –
13% и на медицину – всего около 1%.
     Как и земства, городские думы не имели принудительной власти и для вы-
полнения своих постановлений обязаны были прибегать к полиции, не подчи-
ненной городской думе. Фактически власть в городах принадлежала не город-
скому самоуправлению, а градоначальникам и губернаторам.
     «Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских го-
родах. В 1875-1877 гг. оно распространилось и на национальные окраины, за
исключением Средней Азии, а также Польши, Финляндии, где действовало
прежнее городское устройство.
     Несмотря на ограниченность реформы городского самоуправления, она
явилась все же крупным шагом вперед, поскольку заменила прежние, феодаль-
ные, сословно-бюрократические органы управления городом новыми, основан-
ными на буржуазном принципе имущественного ценза. Новые органы город-

                                     44


ского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном раз-
витии пореформенного города.
     12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальни-
ках». В 40 губерниях России, на которые распространялось это «Положение»
(главным образом на губернии с помещичьим землевладением), создавалось
2200 земских участков (примерно по 4-5 на уезд) во главе с земскими началь-
никами. В уездах учреждался уездный съезд земских начальников, который со-
стоял из административного и судебного присутствий. Земские начальники на-
значались министром внутренних дел по представлению губернаторов и гу-
бернского предводителя дворянства из местных потомственных дворян. Зем-
ский начальник должен был обладать определенным имущественным цензом
(свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом на 7500 руб.),
иметь высшее образование, трехлетний стаж службы в должности или мирово-
го посредника, или мирового судьи, или члена губернского по крестьянским
делам присутствия. При недостатке кандидатур, удовлетворявших этим требо-
ваниям, земскими начальниками могли назначаться местные потомственные
дворяне со средним, а иногда и начальным образованием, состоявшие в воен-
ных или гражданских чинах, независимо от стажа службы, однако имуществен-
ный ценз для них повышался вдвое.
     Введение института земских начальников – одна из наиболее реакционных
контрреформ 80–90-х годов, яркое проявление продворянской политики само-
державия. Этот акт преследовал цель восстановить власть помещиков над кре-
стьянством, утраченную ими в результате реформы 1861 г.
     Волостные суды, ранее выбираемые крестьянами, теперь назначались зем-
ским начальником из предложенных сельским обществом кандидатов. Земский
начальник мог отменить любое постановление волостного суда, а самих судей в
любой момент отстранить от должности, подвергнуть аресту, штрафу, телесно-
му наказанию. Постановления и решения земского начальника считались окон-
чательными и не подлежавшими обжалованию.
     Закон 12 июля 1889 г. с удовлетворением был встречен дворянскими реак-
ционными кругами, которые требовали дальнейшего расширения и без того
достаточно широких прерогатив земских начальников. Самими крестьянами
этот закон был воспринят как возвращение крепостного права. «Среди крестьян
бродит подозрение, что новые органы правительственной власти есть не что
иное, как первый шаг к их вторичному закрепощению», – писал министру
внутренних дел московский генерал-губернатор В. А. Долгоруков. Участились
случаи сопротивления крестьян распоряжениям земских начальников.
     В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. упраздня-
лись уездные по крестьянским делам присутствия, учрежденные в 1874 г. вза-
мен уездных съездов мировых посредников, и мировые суды, введенные судеб-
ными уставами 1864 г. Функции этих упраздненных учреждений были переда-
ны земским начальникам, что значительно усилило их административно-
полицейскую власть на местах.


                                     45


     Следующими актами реакции явились контрреформы местного управле-
ния. Несмотря на стремление самодержавия уже с самого начала введения
земств обеспечить в них преобладание дворянства, позиции дворянства в зем-
ствах под влиянием объективных условий капиталистического развития страны
ослабевали. В ряде губерний обнаружился «недобор» гласных из дворян из-за
сокращения числа дворян-землевладельцев. В промышленных губерниях пред-
ставительство дворян в земствах сокращалось за счет усиления торгово-
промышленной буржуазии и новых землевладельцев из купцов и богатых кре-
стьян. Правительство было обеспокоено оппозиционными настроениями и кон-
ституционными притязаниями земских деятелей. Эти настроения особенно яр-
ко проявлялись в либерально-оппозиционном земском движении на рубеже
70–80-х гг.
     Поэтому Правительство поставила себе задачу усилить роль дворянства в
земстве за счет обеспечения этому сословию более полного и устойчивого гос-
подства в земских учреждениях, ограничить представительство и права недво-
рянских элементов, в особенности крестьянства, и вместе с тем еще более уси-
лить контроль за деятельностью земств со стороны административных властей.
Реакционное дворянство требовало вообще ликвидировать бессословность и
выборность земств. В этом плане и был разработан проект о преобразовании
земских учреждений, автором которого стал директор канцелярии Министерст-
ва внутренних дел А. Д. Пазухин. При обсуждении проекта в Государственном
совете правительство не решилось пойти на удовлетворение этих притязаний
наиболее реакционной части дворянства.
     12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уезд-
ных земских учреждениях». Формально оно сохраняло принципы бессословно-
сти и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем за-
ключался смысл земской контрреформы. Так, землевладельческая курия, по ко-
торой ранее могли баллотироваться землевладельцы всех сословий, теперь ста-
ла курией дворян-землевладельцев. Ценз для дворян уменьшался вдвое, а число
гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось; соответствен-
но этому уменьшалось число гласных по остальным куриям – городской и
сельской. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выби-
рали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уезд-
ный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор
утверждал гласных. Лишалось избирательных прав духовенство. Резко повы-
шался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего более поло-
вины избирателей по этой курии лишалось права участвовать в выборах в зем-
ства. В результате этого удельный вес дворян в уездных земских собраниях по-
высился с 42 до 55%, в губернских – с 82 до 90%. В уездных земских управах
удельный вес дворян повысился с 55 до 72%, а в губернских – с 90 до 94%.
Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях – 31%
(вместо, прежних 37%), в губернских собраниях – 2% (вместо прежних 7%).
Удельный вес гласных от буржуазии сократился с 17 до 14% в уездных земских
собраниях и с 1 до 8% – в губернских. Впрочем, кардинальных изменений в со-

                                     46


циальный состав земств контрреформа 1890 г. не внесла, ибо и раньше, несмот-
ря на наметившуюся тенденцию к «обуржуазиванию» земств, дворянство в них
решительно преобладало.
     Обеспечивая решительное преобладание дворян в земствах, земская
контрреформа пошла на дальнейшее ограничение прав этого дворянского зем-
ства. Теперь губернатор фактически полностью контролировал деятельность
земских учреждений. Он мог отменить любое постановление земств, поставить
на обсуждение земских собраний любой вопрос. Вводилось новое администра-
тивное звено – губернское по земским делам присутствие (посредствующая ин-
станция между земством и губернатором), которое проверяло «законность» и
«целесообразность» постановлений земских собраний. Земская контрреформа
хотя и затормозила, но все же не смогла предотвратить объективного процесса
«обуржуазивания» земств. Потерпели крах надежды правительства на подавле-
ние земского либерального движения, которое продолжало нарастать.
     11 июня 1892 г. было издано новое «Городовое положение», по которому
значительно урезались избирательные права городского населения. От участия
в городском самоуправлении теперь устранялись не только трудящиеся массы
города, но и мелкая буржуазия – мелкие торговцы, приказчики и пр. Это дости-
галось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество
отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой, промышленной и
финансовой буржуазии. В результате резко сократилось число самих избирате-
лей в городские думы, например в Петербурге – с 21 тыс. до 8 тыс. избирате-
лей, в Москве – с 20 до 7 тыс. Таким образом, даже в этих двух столичных го-
родах правом участия в выборах в городское самоуправление пользовалось не
более 0,7% населения. В других городах число избирателей сократилось в
5-10 раз, нередко количество гласных равнялось числу участвовавших в выбо-
рах. Эта система местного самоуправления оставалась неизменной до 1917 г.
     Пореформенный период стал временем огромного роста в России про-
мышленного производства, о чем можно судить по данным табл. 2.1.
                                                                        Таблица 2.1
        Динамика производства в отдельных отраслях промышленности России
                           в 1890-1900 годы, млн руб. 22
          Отрасли                1890            1900    в 1900 г. к 1890 г., %
 Угольная                        23,3            89,8             364
 Нефтяная                        29,9           197,0             659
 Металлическая                   260,7          680,8             261
 Горная                          57,3            66,8             117
 Силикатная                      32,6            80,7             248
 Деревообработка                 58,1           153,3             264
 Химическая                      67,7           131,2             194
 Кожевенная                      60,8           118,8             195
 Текстильная                     494,4          805,2             162
 Пищевая                         494,7          767,4             155

22
  Маркова А. Н. Экономическая история России: учебник / А. Н. Маркова, А. В. Сметанин,
Ю. К. Федулов ; под ред. Ю. К. Федулова. – М. : ЮНИТИ, 2009. – С. 144.
                                            47


     2.3.3. Местное государственное управление в 1917 – 1990 гг.

     Октябрьская революция принесла становление новой модели местного са-
моуправления – советской. Земское самоуправление было заменено новыми ор-
ганами самоуправления, которыми явились Советы.
     5 ноября 1917 г. В. И. Ленин обратился к трудящимся России с призывом:
«Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государст-
вом… Ваши Советы – отныне органы государственной власти, полномочные,
решающие органы. Сплотитесь вокруг своих Советов. Укрепите их. Беритесь
сами за дело снизу, никого не дожидаясь».
     Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвер-
дил II съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов (позднее –
народных депутатов). Ликвидация земских органов самоуправления проводи-
лась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года.
Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Та-
ким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространи-
ли свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.
     В основу организации власти на местах был заложен принцип единства
системы Советов как органов государственной власти, где местные Советы и их
исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управле-
ния, являясь при этом структурной частью единого централизованного, госу-
дарственного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая госу-
дарственная советская система управления23. В первые годы советской власти
еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губер-
нии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов
(областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Со-
веты. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших
органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координа-
ции деятельности Советов в пределах данной территории; проведении меро-
приятий по хозяйственному, культурному развитию территорий. Прямыми бы-
ли выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредст-
венно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и из-
бирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом.
Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть пу-
тем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от
одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не бо-
лее тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные
Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему.
Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их
представители – на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Сове-
ты посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские
и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Та-

23
  Бородкин Ф. М. Проблемы самоуправления в России и задачи социологии / Ф. М. Бород-
кин // Регион: экономика и социология. – 1993. – №1.
                                            48


ким образом, съезды Советов формировались на основе многоступенчатых вы-
боров.
     Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), яв-
лявшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись
высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление все-
ми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на
отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы,
комитеты, комиссии.
     К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует
центральной системе власти, а также восстановленной государственной собст-
венности, и поэтому в 1933 году принимается новое положение «О горсовете».
В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с
проведением политики центра на местах. В этот период также происходит уси-
ление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. Тут сле-
дует отметить, что ряд исследователей истории развития местного управления,
доказывает, что советский период, якобы ознаменовался ликвидацией элемен-
тов самоуправления. При этом забывают то обстоятельство, что советская
власть сама была общенародной и, следовательно, структурные элементы низо-
вой власти представляли из себя народную власть. Объективности ради нужно
отметить, что даже в годы Великой Отечественной войны продолжали функ-
ционировать местные органы власти и управления наряду с центральными. По-
нятно, что в этот период в них происходили структурные изменения, которые
были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйствен-
ного и военного руководства. В период жизни И. Сталина и после его смерти в
стране каких-либо существенных изменений в организации управления не про-
исходило. Только в период правления Н. Хрущева на некоторое время было
введено разделение Советов24 на промышленные (городские) и сельские. Такая
реорганизация способствовала, как считалось, улучшению специализации и
кооперации регионов, развитию местных предприятий. В советский период оте-
чественной истории под органами местного самоуправления необходимо пони-
мать местные государственные органы публичной власти в составе общенарод-
ной системы управления обществом, обладавшие независимостью в решении
вопросов местного значения по отношению к центральным органам государст-
венной власти. Как органы советской власти для выполнения своих полномочий
местные органы финансировались из центрального бюджета страны.
     Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» и
усилила влияние партийного управления, в том числе и местными органами.
Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили
Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В сво-
ей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосред-
ственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполко-

24
   Комкова Г. Н. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации /
Г. Н. Комкова, Ю. А. Крохина, В. И. Новоселов ; под общ. ред. В. И. Новоселова. – Саратов,
1998.
                                           49


мы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жиз-
ни. Таким образом, организационным принципом построения и функциониро-
вания местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с
которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью ни-
жестоящих Советов.
     Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения обществен-
но-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим,
с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало приня-
тие 9 апреля 1990 года закона СССР «Об общих началах местного самоуправле-
ния и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направ-
ления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и дея-
тельности, как органов самоуправления. Впервые этот Закон ввел понятие
«коммунальная собственность», отнеся к ней «имущество, передаваемое без-
возмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъ-
ектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за
счет принадлежащих ему средств»25. Однако, это решение не было введено в
жизнь.
     Как показали последующие реформы, развитие местного самоуправления
пошло по другому пути, особенно это выразилось в вопросах отношения к соб-
ственности и к системе финансирования местного самоуправления.

     2.3.4. Реформы местного управления с начала 90-х годов

     Переход к рыночной экономике, либерализация и развитие рыночных от-
ношений породили в сознании и практике правящей элиты первой «волны» пе-
реходного периода абсолютизацию стихийной саморегуляции рынка и, как
следствие, негативное отношение к управлению, попыткам свести к минимуму
государственное воздействие в экономической и социальной сферах.
     6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в
РСФСР». С принятием данного Закона в российском законодательстве было
проведено разграничение компетенции исполнительных и представительных
органов местного самоуправления. Основным правовым документом для ста-
новления современной модели организации местного самоуправления стало
принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, ко-
торая признала необходимость существования местного самоуправления, его
правовых гарантий на законодательном уровне. Конституция Российской Фе-
дерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой сис-
темы местного самоуправления, выделила местное самоуправление в самостоя-
тельную форму осуществления власти на местах.
     Организационные формы местного самоуправления в России основывают-
ся на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элемен-

25
  Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и общего хозяйствования в
СССР» от 9.04.1990 / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета
СССР №16. 1990. ст. 267.
                                          50



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика