Единое окно доступа к образовательным ресурсам

История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области: Учебное пособие

Голосов: 1

В пособии на основе анализа учебных пособий, статей, научных трудов, монографий ведущих специалистов России, длительное время занимающихся проблемами региональной экономики, ставилась задача показать современные тенденции и направления развития России в целом и ее регионов, роль государства в управлении процессами становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На основе изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской области, выявлены причины застойных явлений и высказаны некоторые предложения, направленные на повышение экономической активности региона и социально-экономического уровня жизни населения области. Настоящая работа имеет учебное и научное предназначение. Учебная его функция заключается в том, чтобы ввести в учебную работу студентов специальности "Менеджмент организации" по дисциплине "Государственное и муниципальное управление" новый материал, а научная - в том, чтобы помочь студентам и аспирантам в дальнейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
      МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
  УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ




                          В. В. КУЗНЕЦОВ,
                         В. В. ВАХОВСКИЙ,
                        И. С. БОЛЬШУХИНА



                 ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ

     МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

                            В РОССИИ

         И УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

                          УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ




                                   Ульяновск
                                     2010
                                       1


  УДК 338.27 (075)
  ББК 65.23 7
     К 89


             Рецензенты:
             кафедра «Частная зоотехника и технология животноводства»
             Ульяновской государственной сельскохозяйственной академии
             (зав. кафедрой, доктор биологических наук, профессор
             Б. П. Мохин); зав. кафедрой экономики и управления
             ФГОУ ВПО «ПАГС им. П. А. Столыпина» в г. Ульяновске,
             кандидат экономических наук, доцент И. П. Лаврентьева

                           Утверждено редакционно-издательским советом университета
                                                      555 в качестве учебного пособия




       Кузнецов, В. В.
             История развития местного самоуправления в России и Ульяновской
К 89   области : учебное пособие / В. В. Кузнецов, В. В. Ваховский, И. С. Боль-
       шухина ; Ульян. гос. техн. ун-т. – Ульяновск : УлГТУ, 2010. – 145 с.
            IBSN 978-5-9795-0735-4
              В пособии на основе анализа учебных пособий, статей, научных трудов, моно-
       графий ведущих специалистов России, длительное время занимающихся проблемами
       региональной экономики, ставилась задача показать современные тенденции и направ-
       ления развития России в целом и ее регионов, роль государства в управлении процес-
       сами становления экономики регионов в новом экономическом пространстве. На осно-
       ве изучения социально-экономических процессов, происходящих в Ульяновской облас-
       ти, выявлены причины застойных явлений и высказаны некоторые предложения, на-
       правленные на повышение экономической активности региона и социально-
       экономического уровня жизни населения области.
              Настоящая работа имеет учебное и научное предназначение. Учебная его функ-
       ция заключается в том, чтобы ввести в учебную работу студентов специальности «Ме-
       неджмент организации» по дисциплине «Государственное и муниципальное управле-
       ние» новый материал, а научная – в том, чтобы помочь студентам и аспирантам в даль-
       нейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.

                                                                        УДК 338. 27 (075)
                                                                           ББК 65. 23 7




                                 © Кузнецов В. В., Ваховский В. В., Большухина И. С., 2010
  IBSN 978-5-9795-0735-4                                     © Оформление. УлГТУ, 2010

                                             2


ОГЛАВЛЕНИЕ

 ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................................. 4
 Глава 1. Государство как общественное явление ............................................................. 8
1.1. Природа и функции государственного управления......................................................... 8
1.2. Становление Российской Федерации как демократического государства.................. 10
1.3. Законодательная и исполнительная власть в России .................................................... 14
1.4. Региональная власть ......................................................................................................... 20
Контрольные вопросы ............................................................................................................. 26
 Глава 2. Формирование и развитие местного самоуправления в России ................. 27
2.1. Формирование догосударственного самоуправления ................................................... 27
2.2. Местное самоуправление Древней Руси......................................................................... 28
2.3. Этапы развития самоуправления в России ..................................................................... 31
   2.3.1. Местное самоуправление в 988-1764 гг. .................................................................. 32
   2.3.2. Местное самоуправление в 1785-1917 гг. ................................................................ 40
   2.3.3. Местное государственное управление в 1917 – 1990 гг. ....................................... 48
   2.3.4. Реформы местного управления с начала 90-х годов .............................................. 50
2.4. Развитие местного самоуправления в Ульяновской области ....................................... 52
   2.4.1. Из истории развития местного самоуправления в Симбирской губернии -
   Ульяновской области ........................................................................................................... 52
   2.4.2. Экономика губернии после Октябрьской революции ............................................. 54
   2.4.3. Экономика области в годы Великой Отечественной войны................................. 55
   2.4.4. Послевоенный период развития народного хозяйства области ........................... 56
   2.4.5. Местное самоуправление в Ульяновской области ................................................. 58
Контрольные вопросы ............................................................................................................. 60
 Глава 3. Основы местного самоуправления в России ................................................... 61
3.1. Правовые основы местного самоуправления в России ................................................. 61
3.2. Современные взгляды на развитие потенциала территории ........................................ 67
3.3. Европейские модели развития самоуправления ............................................................ 71
Контрольные вопросы ............................................................................................................. 73
 Глава 4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .... 74
4.1. Бюджетное устройство муниципальных образований ................................................. 74
4.2. Межбюджетные отношения ............................................................................................ 88
Контрольные вопросы ............................................................................................................. 92
 Глава 5. развитие экономики Ульяновской области ..................................................... 93
5.1. Современное социально-экономическое положение региона ..................................... 93
5.2. Стратегический план развития экономики Ульяновской области до 2020 года ........ 98
Контрольные вопросы ........................................................................................................... 113
 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................... 114
 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ............................................................................ 117
 ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………………...119




                                                                3


     ВВЕДЕНИЕ

    Современное управление территориями и экономикой регионов основано
на концепции активного участия в нем государства не только как государства-
регулятора, устанавливающего «правила игры» на рынке и реализующего ме-
ханизм регулирования, но и как государства-собственника в рыночной эконо-
мике, его субъекта. Однако к настоящему времени государственное регулиро-
вание экономикой в России в полной мере еще не сложилось. Есть отдельные
законы и постановления по регулированию некоторых сфер экономики, соци-
альной сферы, но нет научно обоснованной программы развития страны и ее
регионов, нет кодекса по государственному регулированию социально-
экономическим развитием.
    XXI век характерен ускорением всех процессов, в том числе и процессом
качества управления. Значительный научный вклад в разработку теории пере-
хода к новому качеству управления развитием регионов, например, внесли на-
учные силы Российской Академии государственной службы. Проф.
Ю. Алексеев основные положения, выработанных рекомендаций, сводит к трем
направлениям1:
    1) качество жизни населения региона и отдельных его структур призвано
стать главной задачей сферы управления;
    2) качество социально-экономического развития территории должно осно-
вываться на современных передовых теориях, способствующих максимально
эффективному использованию созданного потенциала территорий и устойчи-
вому его развитию;
    3) качество управления должно быть построено на современных теориях
менеджмента, которые должны содержать новейшие технологии, инструмента-
рии и ресурсы управления, необходимые для обеспечения качества жизни насе-
ления территорий: квалификация менеджмента, мониторинг текущего состоя-
ния и анализ.
    Профессор Г. В. Атаманчук2 считает, что «теория государственного управ-
ления должна:
      учитывать приоритетность деятельности людей по производству мате-
риальных, социальных и духовных продуктов;
      представлять обоснованную социально эффективную модель управле-
ния обществом;
      учитывать, что авторитаризм в государственном управлении заложен не
социалистической моделью, а всем ходом развития государственности, а в Рос-
сии – самодержавной властью;
      от пустых слов переходить к практическим делам по улучшению плодо-
родия земли, осовременивания наших городов и поселков, технического обнов-

1
  Алексеев Ю. П. Качество управления как научная категория // Сб. Регион: к новому качест-
ву управления / Науч. ред. Ю. П. Алексеев, А. Н. Падучин. – М. : Изд-во БСТ, 2000.
2
  Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М. : Издательство
Омега-Л ; Предисловие.
                                             4


ления промышленного и сельскохозяйственного производства, укрепления здо-
ровья, образованности и культуры всего населения».
     Со времени отказа от централизованной системы управления территория-
ми остается не до конца решенным вопрос разделения полномочий и финансо-
вого обеспечения выполнения регионами их полномочий. Вопрос, безусловно,
более широкий. Очевидно, речь должна идти о праве владения собственностью
и системе распределения доходов, получаемых от использования этой собст-
венности. Довольно много исследований, подтверждающих недостаточность
местных бюджетов для обеспечения выполнения полномочий местных органов.
В результате этой политики происходит дальнейшая дифференциация регионов
по основным макроэкономическим показателям. Большой авторитет в вопросах
размещения производительных сил академик А. Гранберг отмечает, что такая
огромная внутренняя дифференциация уникальна для одного государства; она
превышает даже разрыв между странами «золотого миллиарда» и остальной
беднейшей частью человечества3.
     До населения через средства массовой информации доводится мысль, что
капиталистический общественный строй обеспечивает более эффективное ис-
пользование собственности и, следовательно, ее надо приватизировать. За по-
следнее десятилетие как в России, так и за рубежом появились теоретические
исследования, подтверждающие спорность этого утверждения. Предложенная
профессором РАГС С. Мельниковым программа «СЭПИН» (Социально-эконо-
мическая поддержка интересов населения территорий) предполагает новые от-
ношения к собственности и к доходам. Он справедливо, на наш взгляд, считает,
что население данной территории, при достаточной информированности и соз-
дании адекватной структуры управления принадлежащим ему имуществом, бу-
дет работать на себя с максимальной результативностью для обеспечения своих
социальных, экономических интересов и в интересах саморазвития.
     Проф. С. В. Казанцев считает, что «…сегодня нельзя еще говорить о высо-
ком качестве и результативности этих документов: нет единообразия в оформ-
лении, зачастую нет очерченной разницы между концептуальным, стратегиче-
ским планом и программой развития территорий, нет увязки планов развития
по уровням управления: муниципальные органы, города, регионы. Разработан-
ные документы зачастую нелегитимны и не заключают факта общественного
согласия, намечаемые программы развития не подкреплены ресурсами и в не-
полной мере учитывают влияние внешних факторов» 4.
     Говоря о реформе местного самоуправления, а точнее – о реформировании
местной власти на принципах самоуправления – необходимо отметить отсутст-
3
  Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Рук. авт. колл. и отв. ред.
А. Г. Гранберг. – М. : ЗАО «Изд-во «Экономика», 2000.
4
  В настоящее время издан ряд учебников по государственному регулированию националь-
ной экономики, в том числе: 1) Орешин В. П. Государственное регулирование национальной
экономики / В. П. Орешин. – М. : ИНФРА-М. 2000. – 122 с.; 2) Бабашкина А. М. Государст-
венное регулирование национальной экономики / А. М. Бабашкина. – М. : Финансы и стати-
стика, 2003. – 476 с.; 3) Самофалова Е. В. Государственное регулирование национальной
экономики / Е. В. Самофалова. – М. : Финансы и статистика, 2008. – 258 с. и др.
                                            5


вие какого-либо «общественного договора», нормативного документа на феде-
ральном уровне, определяющего элементы осмысленного реформирования об-
щественных отношений. Соответствующие статьи Конституции России в луч-
шем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация «о на-
мерениях» государственной власти и «правах» населения в этой области. В свя-
зи с отсутствием в ряде случаях органов контроля (кроме прокуратуры) за ис-
полнением законов, многие статьи и Конституции не выполняются должным
образом. Об этом свидетельствует систематическая распродажа в частные руки
муниципальной собственности, недостаточная обеспеченность бюджетов му-
ниципальных образований собственными источниками, отсутствие в руках му-
ниципальных образований каких либо существенных пакетов акций предпри-
ятий, находящихся на территории муниципальных образований, возможности
содержания доходопотребляющей доли собственности, необходимой муници-
пальным образованиям для надлежащего выполнения своих социальных пол-
номочий в отношении слабозащищенной части населения, государственная по-
литика, поддерживающая мелкое, неконкурентоспособное сельскохозяйствен-
ное производство и др. К ним в последние годы добавляется еще правовая не-
защищенность муниципальных территорий от рыночного беспредела, лишаю-
щего местное население гарантий на созданные ранее рабочие места, утраты
механизмов воздействия на распределение доходов, получаемых от государст-
венной и муниципальной собственности и возможности местных органов в вос-
становлении пропорционального развития необходимой социальной инфра-
структуры по причине опять-таки отсутствия финансовых ресурсов на инвести-
ции. Это происходит в условиях почти полной утраты и федеральным и муни-
ципальным уровнем какого-либо значимого как административного, так и эко-
номического контроля.
     Современное местное самоуправление обладает определенными критерия-
ми, которые позволяют отличать его от других форм целенаправленного воз-
действия на соответствующие территории:
     а) возможность самостоятельного существования территориального обра-
зования (автономный бюджет, административный контроль над подведомст-
венными ему территориями);
     б) отсутствие непосредственной вертикальной подчиненности местного
органа власти вышестоящему, свобода и ответственность местных органов са-
моуправления в рамках своей компетенции;
     в) реальная возможность участия всего населения территории муници-
пального образования в выработке и принятии решений по всем основным во-
просам местного значения;
     г) гарантии социальной защиты местного населения;
     д) выборность всего состава местных органов власти на широкой демокра-
тической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед населением. 5

5
  Рохчин В. Е. Социально-экономическое развитие муниципальных образований: методоло-
гическая разработка концепции и механизмы ее реализации / В. Е. Рохчин, А. И. Филипов. –
СПб., 1966. – С. 13, 25, 43.
                                          6


    Следует отметить, что реформы местного самоуправления происходят в
условиях институциональных трансформаций собственности, в том числе и му-
ниципальной.
    В предложенном учебном пособии рассмотрены этапы развития местного
самоуправления в догосударственной Руси и государственного периода исто-
рии России, включая состояние местного самоуправления в регионах совре-
менной России.
    Учитывая то обстоятельство, что многие исследователи исключают совет-
ский период развития местного управления из общей системы самоуправления,
авторы подчеркивают ошибочность таких утверждений, ссылаясь на то, что в
советский период самоуправление развивалось в рамках общей системы обще-
народного государственного управления и в рамках общей государственной
бюджетной системы, учитывающей интересы всех низовых структур местных
Советов – всего населения.
    Рассмотрено содержание правовых документов реформы местного само-
управления постсоветского периода, особенно взаимодействие местных орга-
нов власти и субъектов экономики, взаимообусловленность бюджетов местных
органов от состояния экономики, состояние исполнения полномочий местных
органов в условиях жесткой зависимости местных бюджетов от региональных.
    Авторы пособия, осознавая всю сложность решения поставленных про-
блем, остаются на позициях, что поиск путей повышения качества жизни насе-
ления должен быть продолжен в сфере совершенствования методов управления
регионами, муниципальными образованиями.
    Поставленные в пособии проблемы имеют учебное и научное предназна-
чение. Учебная их функция заключается в том, чтобы ввести в учебный процесс
новый материал, а научная – в том, чтобы помочь студентам, магистрам и аспи-
рантам в дальнейшей разработке этой сложной и актуальной проблемы.




                                     7


    ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВО КАК ОБЩЕСТВЕННОЕ ЯВЛЕНИЕ

    1.1. Природа и функции государственного управления

     Создание надежной конструкции российского государства – острая обще-
ственная потребность, и эта задача заставляет глубоко осмыслить феномен го-
сударства.
     Государство есть необходимый способ жизнедеятельности общества,
иного человечество не придумало. Любое общество имеет общие (публичные)
дела, общий интерес и потребности в самосохранении, обеспечении своей жиз-
недеятельности. Можно сказать, что государство – это способ целевого объеди-
нения людей, заинтересованных в обеспечении мира и порядка на территории
проживания. Государство – это не просто организация общества, а высшая
форма общности. Поколения людей прошли через несколько этапов развития.
Родоплеменная общность постепенно сменилась населением более высокого
уровня общностью этнографической, территориальной. Любое общество заин-
тересовано в том, чтобы успешно управлять своими делами, решать проблемы
публичные, отражающие общий интерес и потребности, организовывать, упо-
рядочивать, регулировать поведение, отношения людей, поддерживать общест-
венный порядок. Иначе не наладить производство, не обеспечить развитие
культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов
(самореализации). Следовательно, государство – это политическая организация
общества.
     Обобщая сущностные признаки, можно определить государство как спо-
соб и форму организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия
людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом
гражданства, системой государственной власти и права.
     Функции государства – это виды управляющего воздействия на общество
со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные на-
правления их деятельности или, иными словами, государственная политика –
внутренняя и внешняя. Среди функций государства целесообразно выделить,
прежде всего, те, которые выражают его сущность во все времена, у всех наро-
дов. Ради этих видов деятельности люди и создали государство, аппарат управ-
ления и согласились поддерживать его материально, морально, обеспечивать
ресурсами, выполнять свое главное предназначение – удовлетворять насущные
потребности и интересы людей.
     Если принять за основу типологию потребностей6, предложенную А. Мас-
лоу, то можно различать пять уровней в иерархии потребностей:
       на самом нижнем (первом) уровне – физиологические: в пище, жилище
и т. д., что сегодня условно определяется как потребительская корзина;


6
  Потребности (от слав. потреба, треба – нужда, необходимость) категория, фиксирующая
свойства, присущие людям: объективная нуждаемость во внешних и внутренних условиях,
средствах для поддержания жизни, требующая удовлетворения.
                                           8


      второй уровень в иерархии потребностей – необходимость безопасности
(физической, социальной, экологической, психологической), связанной с уве-
ренностью в наличии контроля за происходящими событиями;
      третий уровень – потребность в общении. Человек – существо социаль-
ное, он может жить и развиваться только среди себе подобных, а государство
должно помочь каждому человеку, гражданину адаптироваться в обществе, ус-
воить культуру, традиции, нормы общежития, найти свое место, т. е. обеспе-
чить условия для социализации личности;
      четвертый уровень – потребность в самоутверждении. Человек не про-
сто ищет общения, а стремится к единомышленникам, чтобы рядом и вместе с
ними утвердиться как личность;
      пятый уровень – потребность человека в творческой самореализации.
     На рис. 1.1 схематически приводятся основные функции государства и го-
сударственного управления.
                              Функции государства
        Главные направления деятельности, виды управляющего воздействия
        на общество со стороны органов государственной власти и управления

            Обеспечение целостности и стабильности общества, его военной,
              экономической, духовной и информационной безопасности


       Охрана конституционности и правозаконности во взаимоотношениях власти
           и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина


         Создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной
                жизнедеятельности (экономической, социальной и др.)


          Регулирование общественных отношений (межгрупповых отношений,
          распределение материальных ценностей посредством осуществления
               бюджетного процесса и т. д.). Основной регулятор – право


       Координация – согласование интересов и потребностей общества, различных
         социальных групп и индивидов. Согласование интересов и потребностей
                     может осуществляться на основе компромисса


        Контроль – производиться с целью повышения эффективности управления,
                            а также с фискальными целями


              Обеспечение национальных интересов в мировом сообществе

        Рис. 1.1. Основные функции государства и государственного управления


                                         9


     1.2. Становление Российской Федерации
     как демократического государства

    Российская Федерация утверждается как демократическое, федеративное,
правовое, социальное, светское с республиканской формой правления государ-
ство – ст. 1, 14 Конституции РФ. Безусловно, данное конституционное утвер-
ждение следует принимать не как свидетельство реальности, а скорее как за-
данный вектор, стратегическую программу развития России.
    Форма устройства любой организации, основанной на равноправии ее чле-
нов, периодической выборности и отчетности органов управления, принятии
решений по принципу большинства (партийная, профсоюзная, производствен-
ная демократия – совет трудового коллектива).
    Таким образом, демократическое государство представляет собой наличие
демократии во всех указанных проявлениях как показатель зрелости общества,
массового становления самостоятельных, ответственных людей – граждан7. Для
России проблема государственного устройства всегда имела особую значи-
мость. Это объясняется уникальными геоэкономическими и историческими ха-
рактеристиками страны.
    Изначально Русь развивалась на многонациональной основе. 130 нацио-
нальностей (народов) имеют здесь свою историческую родину, сохранили свою
самобытность. Разнообразие ландшафтов, масштабы и экономико-
географические особенности различных регионов повлияли на русский народ,
придав этнографическую специфику проживающим на Дону, Кубани, Урале, в
Сибири, на Дальнем Востоке.
    Блокируют поиски пути к становлению демократии некоторые идеологи
последнего времени. «Запущена» ложная посылка, что сначала нужно создать в
обществе слой богатых людей, а затем они-то сделают богатым само общество.
Однако известно, что национальное богатство создается трудом, а не перерас-
пределением и концентрацией богатства в руках немногих.
    Суровые почвенно-климатические условия осложняют все виды жизнедея-
тельности: сельское хозяйство, добычу ресурсов, транспорт, жилищное и ком-
мунальное строительство, промышленность – везде издержки выше, чем в
странах Западной Европы, Азии.
    В рамках российской государственности формировалась общая интегриро-
ванная система производства, в нее вложены огромные ресурсы практически
каждого народа, рассчитана она на обслуживание потребностей всех народов.

7
 Демократия (гр. Demos – народ и cratos – власть, народовластие).
В Средневековье возникла демократия городов-государств (Венеция, Женева, Генуя, Новго-
род). В Новое время демократия стала ассоциироваться с народным суверенитетом, суть ко-
торого не только в том, что власть исходит от народа, осуществляется для народа, но в том,
что само общество основано на уважении к человеческой личности, имеет право и возмож-
ность ограничить правительство, чтоб оно не мешало стремлению граждан к самовыраже-
нию, самореализации, творчеству. В демократическом обществе не человек существует для
закона, а закон служит ему.

                                           10



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика