Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха: Учебное пособие

Голосов: 3

В пособии исследована проблема реализации государственного контроля в области охраны такого природного компонента, как атмосферный воздух, представлены различные научные взгляды на проблему и дан анализ современного законодательства Российской Федерации по теме. Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по программам высшего профессионального образования по специальности 032700, при изучении дисциплин "Экологическое право" и "Административное право", а также аспирантов и преподавателей.

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
               МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
                РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


           Государственное образовательное учреждение
             высшего профессионального образования
           «Оренбургский государственный университет»




                     Е.С. МИХАЙЛОВА


ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В
     ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
  АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА




Рекомендовано Ученым советом государственного образовательного
учреждения высшего профессионального образования «Оренбургский
государственный университет» в качестве учебного пособия для
студентов, обучающихся по программам высшего профессионального
образования по специальности «Юриспруденция»




                         Оренбург 2004


ББК 26.23+67.401 я73
    М 69
УДК 504.06: 35.072.2 (075.8)



    Рецензент
    доктор юридических наук, профессор И.О. Краснова


           Михайлова Е.С.
М 69       Государственный контроль в области охраны
           атмосферного воздуха: Учебное пособие. – Оренбург: ГОУ
           ОГУ, 2004. – 99 с.




           ISBN




           В     пособии     исследована     проблема     реализации
    государственного контроля в области охраны такого природного
    компонента, как атмосферный воздух, представлены различные
    научные взгляды на проблему и дан анализ современного
    законодательства Российской Федерации по теме.
           Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся
    по программам высшего профессионального образования по
    специальности 032700, при изучении дисциплин «Экологическое
    право» и «Административное право», а также аспирантов и
    преподавателей.


    М 1502010300                               ББК 26.23+67.401 я73



    ISBN                                      © Михайлова Е.С., 2004
                                                   © ГОУ ОГУ,2004




2


       Введение

      Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом
окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания
человека, растений и животных.1 От его качественного состояния зависят
как условия жизни на Земле, так и сама жизнь. В настоящее время
негативное антропогенное воздействие на этот природный компонент
привело к существенному ухудшению его качества, что отразилось и на
здоровье населения, и на состоянии окружающей среды в целом.
       На качество атмосферного воздуха главным образом влияют
 выбросы вредных веществ предприятий промышленности и жилищно-
 коммунального хозяйства. В 2000 году средние значения концентрации
 одного или нескольких ингредиентов вредных веществ превышали
 предельно допустимые в 202 городах с общей численностью населения
 64,5 млн. человек (по сравнению с 1999 годом их количество не
 уменьшилось). При этом положение усугубляется бурным ростом парка
 автомобильного транспорта, что приводит к увеличению концентрации
 диоксида азота и оксида углерода в атмосфере.2
        Действительно, состояние атмосферного воздуха влияет на
 здоровье населения, благополучие окружающей среды в целом, на
 результаты деятельности различных отраслей народного хозяйства,
 поэтому назрела острая необходимость принятия самых энергичных мер
 по его охране. Таким образом, актуальность данного исследования
 обусловлена объективной потребностью в охране атмосферного воздуха
 как фактора в поддержании благоприятных природных условий и здоровья
 человека. Хотя в Российской Федерации действует законодательство,
 направленное на охрану атмосферного воздуха, оно оказывается
 недостаточно совершенным для достижения поставленной цели.
        Необходимой правовой мерой обеспечения качественного
 состояния атмосферного воздуха является государственное управление в
 соответствующей сфере. Управление в области охраны атмосферного
 воздуха включает широкий круг мер, среди которых особое место
 отводится государственному контролю. С его помощью, в основном,
 обеспечивается       принуждение       соответствующих      субъектов,
 осуществляющих воздействие на атмосферный воздух, к исполнению
 требований экологического законодательства. Именно посредством
 четкого налаживания механизма осуществления государственного
 контроля можно достичь действительно положительных результатов в
 области охраны атмосферного воздуха.
       В последние годы произошли существенные изменения как в
 федеральном, так и в региональном законодательстве: приняты новый

1
  Преамбула Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от 14 мая 1999 г. № 96-ФЗ // СЗ
РФ. – 1999. - № 18. – Ст. 2222.
2
  Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» (утв.
постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001г. №860)


                                                                                                   3


Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон
«Об охране атмосферного воздуха», Указ Президента РФ «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти», внесены
существенные изменения в ряд других федеральных нормативных
правовых актов, отразившихся на развитии правового регулирования
осуществления государственного контроля в области охраны
атмосферного воздуха.
      Развивается    законодательство,    определяющее      структуру
федеральных и региональных органов, осуществляющих охрану
окружающей среды. Ведется работа по разграничению этих полномочий и
распределению функций государственного контроля в области охраны
атмосферного воздуха между различными органами государственной
власти федерального и регионального уровня.
       Однако существующие в настоящее время научно-правовые
исследования в области государственного контроля за охраной
атмосферного воздуха немногочисленны и посвящены лишь отдельным
его аспектам. Исследование проблем осуществления государственного
контроля именно в области охраны атмосферного воздуха, комплексное
изучение вопросов механизма его реализации с учетом произошедших за
последние десять лет изменений правовых основ регулирования этой
проблемы, в юридической литературе не проводилось.
       Рассмотрение проблем государственного контроля в области
охраны атмосферного воздуха, осуществляемого федеральными и
региональными органами государственной власти поможет выработать
общие направления этих отношений, усилить взаимодействие между
соответствующими органами.
       Кроме того, достаточно актуальна в современных условиях
проблема правовых форм организации и осуществления контрольной
деятельности. Эту проблему следует рассматривать в комплексе, с учетом
не только многообразия таких форм, но и объяснением причин их
объективной приемлемости для тех или иных случаев, раскрытием
мотивационных основ принятия самими должностными лицами органов
государственного контроля тех или иных форм, эффективности их в
современных условиях и т.д.
       Все это предопределило интерес к исследуемой теме и вызвало
необходимость ее углубленного изучения.




4


     1 Правовое регулирование государственного контроля
в области охраны атмосферного воздуха

       1.1 Атмосферный воздух – объект правовой охраны
      Атмосферный воздух определяет важнейшие климатические и
экологические особенности нашей планеты. Благодаря специфическому
составу данного вещества, его способности поглощать и отражать
солнечную радиацию, благоприятному температурному режиму и
наличию водяного пара атмосферный воздух можно назвать одним из
главных источников жизни на Земле.
      Этот природный элемент является жизненно необходимым для
существования всех живых организмов, а также человека. Он выполняет
множество    незаменимых      функций:    защитную,      биологическую,
экономическую, транспортную, производственную и т.д. Особенно важен
качественный состав атмосферного воздуха, от которого зависят как
условия жизни на Земле, так и сама жизнь. Из всех газов, содержащихся в
атмосфере, наибольшее значение для деятельности живых организмов
имеют кислород, углекислый газ, озон и водяной пар. Содержание двух
последних составляющих, в отличие от остальных, меняется в
зависимости от различных факторов как природного, так и
антропогенного характера.1 Именно поэтому важно сохранить
атмосферный воздух на планете в состоянии, пригодном для его
использования без ущерба для здоровья и других жизненно важных
функций.
      Научно-технический прогресс последних десятилетий привел к
активному антропогенному загрязнению атмосферного воздуха,
ухудшению его качественного состава. Основными проблемами в области
охраны атмосферного воздуха в настоящее время можно считать:
загрязнение атмосферного воздуха, разрушение озонового слоя,
изменение климата, трансграничный перенос загрязняющих веществ.
      В последнее время перед мировой общественностью остро встала
проблема разрушения озонового слоя Земли, который защищает человека
и природную среду от губительного воздействия ультрафиолетового
излучения из Космоса. Главную опасность для озонового слоя
представляют определенные химические вещества – фреоны,
использование которых в промышленности в ХХ веке достигло огромных
размеров. Малозаметные поначалу, но накапливающиеся изменения
озонового слоя привели к тому, что стали появляться озоновые дыры –
пространства в озоновом слое планеты с заметно пониженным (до 50 %)
содержанием     озона.    По     данным     Всемирной       Организации
Здравоохранения, сокращение озонового слоя на 1% ведет к росту

1
 Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России: Учебное и справочное
пособие.-2-е изд. – М.: Финансы и статистика, 2000. - С.80-81.


                                                                                             5


заболеваемости раком кожи на 6%, значительно ослабляется имунная
система человека.1
      Разрушение озонового слоя – один из факторов, вызывающих
глобальное изменение климата на нашей планете. Последствия этого
явления, названного «парниковым эффектом», как считают ученые,
крайне сложно прогнозировать. Ученые с тревогой говорят и о
возможности изменения количества осадков, перераспределении их между
зимой и летом, о перспективе превращения плодородных регионов в
засушливые пустыни, повышении уровня Мирового океана в результате
таяния полярных льдов. К сожалению, многие неутешительные прогнозы
уже начали сбываться.
       Глобальность проблемы загрязнения атмосферного воздуха
 привела к активным попыткам ее решения со стороны мирового
 сообщества. Многие страны мира разрабатывают и осуществляют
 мероприятия по выполнению Венской конвенции по охране озонового
 слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, разрушающим
 озоновый слой 1987 г. и Конвенции ООН об изменении климата 1992 г.
       Российская         Федерация    является  участницей    данных
 международных соглашений и проводит работы по прекращению
 производства фреонов и иных озоноразрушающих веществ, по
 стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком
 уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на
 климатическую систему2. С 1 июля 2000 г. на территории Российской
 Федерации запрещено создание новых мощностей по производству
 озоноразрушающих веществ.3
      Немаловажной проблемой является трансграничное загрязнение
атмосферного воздуха. Загрязняющие вещества переносятся по воздуху от
источников их появления к местам их разрушающего воздействия,
зачастую на территорию других государств. Проведенные недавно на
территории России исследования, показали, что загрязнение территории
России свинцом и кадмием, переносимыми из других стран, в основном,
из стран-участниц Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на
большие расстояния, значительно превышает загрязнение территории
этих стран свинцом и кадмием от российских источников, что
обусловлено доминированием западно-восточного переноса воздушных
масс. «Импорт» этих металлов в Россию из западных стран более чем в 10
раз превышает их «экспорт» из России.4

1
  Вронский В.А. Прикладная экология: Учебное пособие для студентов вузов. – Ростов-на-Дону, 1996. –
С. 324
2
  «климатическая система» означает совокупность атмосферы, гидросферы, биосферы и геосферы и их
взаимодействие (ст. 1 Рамочной конвенции ООН об изменении климата)
3
   Постановление Правительства РФ от 5 мая 1999г. №490 «Об усилении мер государственного
регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации» // СЗ
РФ. – 1999. - №20. – Ст. 2433.
4
  Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России: Учебное и справочное
пособие.-2-еизд. – М.: Финансы и статистика, 2000. - С.95-96.


6


       Таким образом, наступает этап переосмысления основных
приоритетов в формуле «экономика – экология» в пользу последней, а
охрана атмосферного воздуха становится одной их первоочередных задач
современности, решение которой не может быть отложено.
       Для эффективного поиска решения поставленных проблем следует
дать характеристику понятийному аппарату, который используется в
теории и практической работе при решении существующих задач охраны
атмосферного воздуха от загрязнения.
       Нередко в науке употребляются различные термины для
характеристики одного и того же предмета изучения. Наряду с
использованием термина «атмосферный воздух», в научно-правовой
литературе встречается понятие «атмосфера», а в законодательстве также
«воздушное пространство» и другие термины, характеризующие казалось
бы один объект.
      В юридической литературе существуют различные точки зрения
относительно того, насколько принципиально разделять данные термины.
       М.М. Бринчук использует термин «атмосфера» в качестве
родового понятия и выделяет два основных ее элемента: атмосферу как
пространство вокруг Земли и атмосферу как смесь газов, пыли, паров
воды и других веществ, заполняющих это пространство.1 В первом
случае, атмосфера является неизменной и обуславливает наличие у
государства воздушного пространства как элемента территории. Такая
атмосфера законодательно закреплена как «воздушное пространство» и
является объектом конституционных отношений (согласно ст. 67
Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя
территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море,
воздушное пространство над ними). Кроме того, оно, согласно ст. 1
Воздушного кодекса, рассматривается как транспортный путь при
регулировании в пределах территории Российской Федерации
деятельности по обеспечению потребностей населения и экономики в
воздушных перевозках, в обеспечении обороны и безопасности
государства, безопасности полета воздушных судов. Второй элемент
атмосферы, выделяемый М.М. Бринчуком, находится в постоянном
движении и изменяется в своем составе – это атмосферный воздух.
       Атмосферный воздух, по мнению ряда ученых2 представляет
собой неизменную, относительно чистую субстанцию, являющуюся
проводником загрязняющих веществ в атмосферу. Следовательно, более
оправдано, по их мнению, употребление собирательной дефиниции
«атмосфера» в значении совокупности веществ самого атмосферного
воздуха, и иных веществ не свойственных ему.
       Подобную точку зрения нельзя признать полностью обоснованной,
иначе, говоря об охране атмосферы, мы будем рассматривать охрану
1
 Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. - М.: Наука, 1985. - С.49.
2
 Мороз Л. Н., Шатрова Т. Г. К вопросу о праве пользования атмосферным пространством //
Государство и право. – 1995. - № 5. - С. 77.


                                                                                         7


государственного суверенитета (что является предметом исследования
иных отраслей права), а атмосферный воздух будет выступать как
второстепенный компонент атмосферы, выполняющий исключительно
функцию «проводника» загрязняющих веществ.
       Однако для экологического права наиболее ценным компонентом
окружающей среды является именно атмосферный воздух, как
необходимый элемент существования всего живого на планете Земля, а
атмосфера – это пространственная форма для его размещения.
       В экологическом праве используется термин «атмосферный
воздух». Официальное понятие атмосферного воздуха дано в
Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г. Согласно
ст.1 данного Закона, атмосферный воздух является жизненно важным
компонентом окружающей природной среды, представляющим собой
естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых,
производственных и иных помещений. Следует согласиться с
законодателем и использовать термин «атмосферный воздух» при
рассмотрении проблемы его охраны с экологической точки зрения.
       Объектом правового регулирования в экологическом праве
являются общественные отношения в области охраны и рационального
использования окружающей среды, компонентом которой является
атмосферный      воздух,   «находящийся     за    пределами    жилых,
производственных и иных помещений». Понятие «воздух» используется в
двух смыслах.
       Во-первых, выделяется внутренний воздух помещений (сюда же
можно отнести воздух, содержащийся в баллонах, компрессорах и т.п.),
который характеризуется как согретый (охлажденный) и частично
отфильтрованный через стеновые покрытия и застекленные оконные
проемы.1 Его качество обеспечивается нормами трудового и санитарного
законодательства. Таким образом, воздух помещений не является
природным объектом, так как он выделен из природной среды и поэтому
общественные отношения, связанные с ним, не являются объектом
экологических отношений.
       Во-вторых, выделяется атмосферный воздух, который понимается
как компонент окружающей среды, неотъемлемая часть среды обитания
человека, растений и животных. Основанием отнесения атмосферного
воздуха к природному объекту является его естественная связь с
природной средой, неотделимость от нее. Именно в таком понимании,
отношения связанные с охраной атмосферного воздуха выступают
объектом    экологических     отношений,     регулируемых   нормами
экологического права
       По действующему законодательству, атмосферный воздух не
является объектом права собственности. Однако среди ученых этот

1
 Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Словарь экологических терминов и понятий. – М.: Финансы и
статистика, 1997. – С. 28.


8


вопрос не бесспорен. Например, М.М. Бринчук1 отмечает, что основным
способом индивидуализации земли, вод является установление границ на
местности, т.е. возможность их физического обособления. По отношению
к атмосферному воздуху этот способ не может быть применен.
       С данным утверждением стоит согласиться, но не полностью.
Атмосферный воздух нельзя индивидуализировать в традиционном
понимании (например, установкой межевых знаков, как землю). Однако
атмосферный воздух можно обособить. В настоящее время широко
развивается квотирование выбросов загрязняющих веществ в
атмосферный воздух, ограничиваются по территории размещения
источники таких выбросов. Все это позволяет говорить об обособлении
атмосферного воздуха, находящегося над определенной территорией и
обладающего качественными характеристиками, которые отделяют его от
атмосферного воздуха, находящегося над другими территориями. Однако
только признание возможности обособления атмосферного воздуха не
является основанием для установления на него права собственности.
Мнения о невозможности распространения на атмосферный воздух права
собственности придерживаются многие юристы-экологи.2
       В то же время существуют иные мнения по данному вопросу.
Например, Ф.М. Раянов полагает, что атмосферный воздух может быть
объектом права собственности, так как по его поводу между людьми
возникают общественные отношения.3 Тем не менее, законодатель пока
воздерживается от закрепления права собственности на атмосферный
воздух в силу указанных выше причин.
       Следовательно, атмосферный воздух не подлежит разделу и
присвоению ни частными лицами, ни государством. Он обладает
способностью свободно перемещаться в пределах околоземного
пространства, проникать и содержаться в определенном количестве в
других природных ресурсах и искусственных сооружениях. А главное,
атмосферный воздух – это условие существования людей и многих живых
организмов на нашей планете. Его присвоение путем распространения
права собственности на атмосферный воздух, как компонент окружающей
среды, способно разрушить это условие. Поэтому о праве собственности
на атмосферный воздух говорить не следует.
       Составной частью атмосферного воздуха, обеспечивающей
нормальное существование живых организмов на Земле является
озоновый слой, о необходимости сохранности которого было сказано
ранее.
       В Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране
окружающей среды»4 к компонентам природной среды были отнесены
1
  Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха. - М.: Наука, 1985. - С. 51.
2
  Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев: Наукова думка, 1989. - с. 49-50; Ерофеев
Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов. - М.: Новый юрист, 1998. - С. 197.
3
  Раянов Ф.М. Правовая конструкция охраны природных объектов в СССР. // Выполнение правовых
требований охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности. - Уфа, 1984. - С. 20-23.
4
  СЗ РФ. – 2002. - №2. – Ст.133


                                                                                                 9


помимо атмосферного воздуха, также озоновый слой и околоземное
космическое      пространство,   обеспечивающие      в   совокупности
благоприятные условия для существования жизни на Земле. Данные
компоненты отнесены к объектам охраны окружающей среды от
загрязнения, порчи, разрушения, уничтожения и иного негативного
(вредного) воздействия хозяйственной и иной деятельности (ст.1,4
указанного Закона).
       Согласно п. 1 ст. 1 Венской конвенции об охране озонового слоя
       1
1985 г. , озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над
пограничным слоем планеты. Такое определение не раскрывает сути
данного компонента окружающей среды.
       В Российском законодательстве определение озонового слоя не
дано. Поэтому наиболее оптимальным стоит признать следующее
понятие, содержащееся в специальной литературе: озоновый слой - это
слой атмосферы … над поверхностью планеты, отличающийся
повышенной концентрацией молекул озона, отражающих жесткое
космическое излучение, гибельное для всего живого.2
       Фактически, озоновый слой и химически и физически является
составной частью атмосферного воздуха, но в силу некоторой
особенности (повышенное содержание озона), а вследствие этого и
специфической функции (защитный экран от солнечной радиации),
которая может быть нарушена (истончение озонового слоя), данный
природный компонент выделяется для отдельной специальной охраны.
       Федеральным законом «Об охране окружающей среды» к
компонентам природной среды также было отнесено околоземное
космическое пространство. На ХХII сессии Комитета ООН по
использованию космического пространства в мирных целях высказано
мнение о необходимости разграничения космического и воздушного
пространства путем установления условной границы на высоте 100–110
км. над уровнем моря, выше которой начинается сфера действия
международного космического права. Это же положение подтверждается
естественнонаучными      исследованиями,    в    которых   воздушным
пространством принято считать ту часть атмосферы, которая включает в
себя основную массу воздуха (99,25%) и в пределах которой химический
состав и молекулярный вес воздуха остаются практически неизменными с
высотой.3 Этот высотный предел обозначен в пределах 100 км. Т.е.
предполагается распространение государственного суверенитета и
правового регулирования на ту часть атмосферы, которая расположена
ниже установленного предела.
       Следовательно, понятие «космическое пространство» является

1
  опубликована в сб. «Действующее международное право», т.3.
2
  Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Словарь экологических терминов и понятий. – М.: Финансы и
статистика, 1997. – С. 74.
3
  Малеев Ю.Н., Копылов М.Н. О правовом содержании понятия «воздушное пространство» // Советский
ежегодник международного права. – 1976. - С. 94.


10



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика