Единое окно доступа к образовательным ресурсам

Международное сообщество и глобализация угроз безопасности. Часть 2. Международное сообщество и национальные государства в поиске ответов на новые угрозы безопасности: Сборник научных докладов

Голосов: 3

Сборник посвящен основным проблемам международной и национальной безопасности, исследованию теоретических, исторических, политологических, правовых аспектов противодействия угрозам безопасности. Представители научно-исследовательских сообществ, политические деятели, сотрудники правоохранительных органов и силовых структур России, Франции, Латвии, Эстонии, стран СНГ анализируют деятельность международного сообщества в поиске ответов на новые вызовы, взаимопонимание и взаимодействие власти и общества в борьбе с терроризмом и экстремизмом на глобальном и региональном уровнях. В отдельном разделе исследуется роль средств массовой информации, силовых структур, общественных организаций в формировании реакции общества на дестабилизирующие факторы современности. Представляет интерес для широкого круга юристов, политологов, историков, сотрудников государственных и правоохранительных организаций. Издание может быть использовано в учебном процессе в высшей школе для преподавателей, студентов и аспирантов юридических, исторических, политологических и философских специальностей. Данное издание осуществлено в рамках программы "Межрегиональные исследования в общественных науках" Российской благотворительной организации "ИНО-Центр (Информация. Наука. Образование)".

Приведенный ниже текст получен путем автоматического извлечения из оригинального PDF-документа и предназначен для предварительного просмотра.
Изображения (картинки, формулы, графики) отсутствуют.
    1.   Торкунов А.В. Десять лет внешней политики России. М., 2003.
2.   Торкунов А.В. Внешняя политика Российской Федерации 1992-1999. М., 2000.
3.   Gerhardt S. Polska polityka wschodnia. Die Aussenpolitik der polnischen Regierung von
     1989 bis 2004 gegenuber den ostlichen Nachbarstaaten Polens (Russland, Litauen, Weiss-
     russland, Ukraine). Marburg, 2007.
4.   Fedorowicz K. Ukraina w polskiej polityce wschodniej w latach 1989-1999. Poznań, 2004.
5.   Kuźniar R., Szczepanik K. Polityka zagraniczna RP 1989-2002. Warszawa, 2002.
6.   Fedorowicz K. National Identity and National Interest in Polish Eastern Policy, 1989-2004
     // Nationalities Papers. Vol. 35. No. 3. July 2007.




                                            82


        С. В. Уткин
        Европейский Союз и урегулирование кризисов1




Решения проблем международной безопасности обычно ожидают от
наиболее сильных и значимых субъектов международных отноше-
ний. Ведущие страны мира и международные организации выступа-
ют посредниками в региональных конфликтах, играют ключевую
роль в принятии решений в Организации Объединенных Наций,
обеспечивают реализацию гуманитарных проектов в наиболее бед-
ных регионах мира. Европейский Союз (ЕС) претендует на роль од-
ного из ведущих международных акторов. В сферу его интересов
прямо или косвенно попадают все регионы мира, в том числе те, ко-
торым еще очень далеко до уровня стабильного поступательного
развития, достигнутого развитыми странами. Географически уда-
ленные конфликты могут со временем перерасти в непосредствен-
ную угрозу для ЕС, будь то в форме террористической активности,
потоков беженцев или нанесения ущерба интересам европейского
бизнеса. Отдавая себе отчет в существовании этой взаимосвязи, ли-
деры Евросоюза рассматривают урегулирование кризисов в качестве
одного из приоритетов деятельности ЕС на мировой арене.
    Согласованная странами ЕС в конце 2003 г. Европейская страте-
гия безопасности выделяет ряд «ключевых угроз», с которыми Евро-
союзу предстоит столкнуться в обозримом будущем. Это терроризм,

1
    ©   Уткин С. В., 2008


                                83


распространение оружия массового уничтожения, региональные
конфликты, несостоявшиеся государства и организованная преступ-
ность. В стратегии подчеркивается, что ни одна из этих угроз не но-
сит полностью военного характера и, соответственно, противостоять
им исключительно военными средствами также не удастся1. Поэтому
вполне логично, что деятельность ЕС в области кризисного урегули-
рования выстраивается на основе сочетания самых разнообразных
инструментов, среди которых собственно военизированные опера-
ции по поддержанию мира играют не самую главную роль.
     Классически ЕС рассматривают как организацию, основываю-
щуюся на трёх «опорах» – сферах деятельности, регулируемых спе-
цифическими для каждой из сфер юридически закрепленными по-
ложениями. Из этих опор – Экономического и валютного союза,
Общей политики в области внутренних дел и правосудия, Общей
внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) – с вопросами
урегулирования кризисов, очевидно, связана последняя. Однако зна-
чительная часть инструментария, который может быть использован
для обеспечения международной стабильности, находится за преде-
лами ОВПБ, в области так называемых «внешних сношений» («Ex-
ternal Relations»). Такое разграничение является следствием много-
летних поисков оптимального баланса между наднациональным ха-
рактером Европейского сообщества и принципами более традицион-
ного межгосударственного сотрудничества, на основе которых стра-
ны ЕС предпочли выстраивать взаимодействие в наиболее чувстви-
тельных для национального суверенитета областях, в том числе во
внешней политике. Во «внешних сношениях», включающих в себя
вопросы экономического и гуманитарного характера, традиционно
(и, в современных условиях, неоправданно) отделяемых от «высокой
политики», определяющую роль играет Европейская комиссия и
коммунитарные агентства, обладающие определенной самостоя-
тельностью. В области ОВПБ Комиссия, согласно договору о ЕС,
«полностью вовлечена» в процесс реализации принимаемых реше-
ний, но сами решения – прерогатива межгосударственного Совета
ЕС2. Это разделение во многом искусственно и часто успешно пре-
одолевается на практике, когда ОВПБ и инструменты «внешних
сношений» согласованно используются для решения одних задач.
     Урегулирование кризисов – актуальная проблема, но не менее
важно не допустить возникновения новых кризисов. В этом смысле
любые действия, направленные на обеспечение стабильного междуна-

                               84


родного развития, являются своего рода превентивным кризисным
урегулированием. Именно в этой области ЕС преуспел в наибольшей
степени. Процесс расширения ЕС часто называют самым успешным
направлением внешней политики Евросоюза3. Действительно, форми-
рование у стран, окружавших европейское интеграционное объедине-
ние на разных этапах его развития, четкого вектора внешней политики,
определявшего присоединение к благополучному сообществу в каче-
стве главной цели, вероятно, позволило избежать большого количест-
ва потенциальных конфликтов, в первую очередь, в освободившейся
от коммунистических режимов Центральной и Восточной Европе.
Заманчивость вступления в ЕС, с которым новые члены связывают
надежды на процветание, позволила экспертам Еврокомиссии оказы-
вать значительное влияние на формирование экономической и соци-
альной политики стран-кандидатов, превращая стабильное развитие из
благопожелательной цели в комплекс юридически закрепленных обя-
зательств, принимавшихся на себя этими странами.
    При всей своей успешности, ресурс расширения постепенно ис-
сякает. Наиболее масштабное в истории ЕС расширение 2004 г. спо-
собствовало активизации обсуждения вопроса о конечных пределах
расширения4. Руководство ЕС, тем не менее, рассчитывает на сохра-
нение стабилизирующего воздействия на регион, которое Союз бу-
дет оказывать самим своим существованием. Механизмом, который
должен способствовать такому развитию событий, стала «Политика
соседства» – амбициозный проект, призванный придать динамику
разрозненным программам сотрудничества ЕС со странами-
соседями в Восточной Европе, в Закавказье и на Средиземноморье5.
О стабилизирующей роли «Политики соседства» пока можно гово-
рить значительно менее определенно, чем об аналогичном значении
расширения. «Политика соседства» представляет собой форму регу-
ляризации отношений с третьими странами, удобную с точки зрения
бюрократических структур ЕС, и не влечет за собой никакой син-
хронности в развитии стран-партнеров ЕС. Для тех стран, которые
не теряют надежды на вступление в ЕС в долгосрочной перспективе,
«Политика соседства» – лишь промежуточный этап на пути к этой
цели6. Для стран, не связывающих свое будущее с членством в ЕС,
которые составляют большую часть партнеров Евросоюза в рамках
Политики соседства, отношения с ЕС в значительно меньшей степе-
ни обуславливают направление их политического развития. В пер-
вую очередь это относится к странам Средиземноморья, многие из

                                 85


которых отнюдь не склонны приближаться к задаваемым Евросою-
зом демократическим стандартам, что вызывает растущее беспокой-
ство ЕС. В 2008 г. стала обретать реальные формы инициатива пре-
зидента Франции Николя Саркози, предполагающая создание некое-
го Средиземноморского союза, призванного способствовать преодо-
лению застоя в развитии региона7. Евросоюз не может не обращать
внимания на растущие потоки иммигрантов из стран Северной Аф-
рики, а Ближний Восток остается одним из наиболее нестабильных
регионов мира. ЕС мог бы попытаться предложить странам региона
новые стимулы к проведению необходимых внутренних реформ, но
непосредственно проект Саркози вряд ли станет шагом вперед в
этом отношении. Задуманный как способ избежать членства Турции
в Евросоюзе, сохраняя эту страну в сфере влияния ЕС, Средиземно-
морский союз был элементом популистской концепции, позволив-
шей Саркози в ходе французской президентской предвыборной кам-
пании 2007 г. совместить провозглашенный им курс на поддержку
развития ЕС с жесткой оппозицией вступлению Турции в ЕС, свя-
занной с фобиями французов в отношении иммигрантов и, в частно-
сти, турок. Отсюда проистекает отрицательное отношение Турции к
проекту, который без её участия может не состояться, поскольку все
остальные политические задачи, кроме «подмены» членства Турции
в ЕС, можно решать в рамках действующей «Политики соседства».
    Кризисы, требующие урегулирования на международном уровне,
обычно сопровождаются ухудшением гуманитарной ситуации, нару-
шением в снабжении населения предметами первой необходимости.
Неудивительно, что располагающий значительными финансовыми
ресурсами Евросоюз уделяет внимание этому аспекту кризисного уре-
гулирования и вносит (и как организация, и по линии отдельных
стран-членов) самый большой в мире вклад в предоставление гумани-
тарной помощи нуждающимся8. Гуманитарное агентство ЕС «ЭХО»
(ECHO) охватывает своей деятельностью около 40 стран мира, в пер-
вую очередь, в Африке и на Ближнем Востоке, в Центральной, Юж-
ной и Юго-Восточной Азии9. Гуманитарная помощь редко оказывает-
ся в центре внимания средств массовой информации, но вносит важ-
нейший вклад в обеспечение минимальных стандартов человеческого
существования в беднейших регионах мира. В то же время гумани-
тарная помощь не решает проблем, порождающих кризисные ситуа-
ции, а на наиболее острых стадиях конфликтов её предоставление мо-


                               86


жет оказаться невозможным. Смягчая кризисы, гуманитарные усилия
способствуют их урегулированию, но не заменяют его собой.
    Непосредственно дипломатическое и миротворческое урегули-
рование кризисов может осуществляться Евросоюзом при использо-
вании существующих механизмов ОВПБ и её составной части – Ев-
ропейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО).
    Общую координацию действий ЕС в области ОВПБ осуществля-
ет Верховный представитель (High Representative) по ОВПБ. Учреж-
денную Амстердамским договором 1997 г. должность с момента её
появления в 1999 г. бессменно занимает испанец Хавьер Солана
(Javier Solana). Физик по образованию, Х.Солана до перехода на ра-
боту в ЕС последовательно занимал должности министра культуры,
министра образования и науки и министра иностранных дел в прави-
тельстве Испании, а с 1995 по 1999 гг. – должность Генерального
секретаря НАТО. Деятельность Соланы в качестве Верховного пред-
ставителя по ОВПБ заслужила в целом высокие оценки экспертов,
отмечающих его энергию и способность обеспечивать баланс инте-
ресов стран-членов ЕС10. В то же время у некоторых наблюдателей
создается впечатление, что Солана склонен рассматривать само своё
появление на различных церемониях и переговорах как способ ре-
шения проблем, что далеко не всегда соответствует реальности11.
    При всей своей энергичности Солана не может самостоятельно
отслеживать ход всех региональных конфликтов, которые вызывают
беспокойство ЕС. В этом отношении Верховный представитель по
ОВПБ может полагаться на помощь специальных представителей ЕС,
назначение которых предусмотрено Договором о ЕС 12 . К началу
2008 г. Евросоюз располагает одиннадцатью специальными предста-
вителями. Их распределение по регионам мира позволяет судить о
том, каким именно очагам напряженности ЕС уделяет повышенное
внимание. Так, трое специальных представителей работают на Бал-
канах (в Боснии и Герцеговине, Македонии и в автономном крае Ко-
сово), трое – в Африке (в регионе Великих африканских озер, в Су-
дане и при Африканском Союзе), двое – в Центральной Азии (в ре-
гионе постсоветских республик и в Афганистане), двое – в европей-
ской части постсоветского пространства (в Закавказье и в Молдове),
один – на Ближнем Востоке (в Израиле / Палестинской автономии)13.
Эти средоточия озабоченностей ЕС легко прослеживаются при рас-
смотрении любого аспекта внешней политики Союза, будь то гума-
нитарные программы или оперативные действия в рамках ЕПБО.

                                87


Выросший из практики назначения специальных послов ЕС, впервые
нашедшей применение в 1996 г. с назначением послов на Ближний
Восток и в регион Великих африканских озер, институт специальных
представителей зачастую сталкивается со своеобразной ревностью
со стороны традиционных дипломатических служб государств-
членов ЕС14 . Специальные представители значительно отличаются
друг от друга по совокупности выполняемых обязанностей. К непо-
средственной функции специального представителя – информиро-
вать Совет ЕС о развитии событий в стране / регионе – в ряде случа-
ев добавляется руководство представительством Комиссии ЕС в
стране, координация осуществления различных программ и опера-
ций ЕС и даже роль арбитра, обладающего правом вмешиваться во
внутриполитические споры в стране пребывания (так происходит в
Боснии и Герцеговине за счет совмещения полномочий специально-
го представителя с полномочиями Верховного представителя15, пре-
доставленными ООН). ЕС, таким образом, если ситуация позволяет,
стремится включить специальных представителей в процесс приня-
тия тактических решений и предоставить им те рычаги, которые мо-
гут повысить уважение к ним как со стороны местных властей, так и
со стороны дипломатического корпуса стран-членов Евросоюза.
    Координирующая роль специальных представителей обеспечи-
вает связь между действиями ЕС, осуществляемыми в рамках
«внешних сношений» и ОВПБ. Одна и та же страна может одновре-
менно являться получателем гуманитарной помощи, страной-
партнером ЕС в формате «Политики соседства» и территорией, на
которой ЕС осуществляет антикризисные военизированные или по-
лицейские операции. Специальный представитель должен способст-
вовать достижению компромиссов не только между ЕС и третьими
странами, но и между действующими в стране / регионе органами
самого Евросоюза, которые могут оказаться вовлечены в деструк-
тивное соперничество.
    Одним из традиционных инструментов, используемых государ-
ствами во внешней политике для оказания давления, являются санк-
ции. Эффективность санкций часто неочевидна, но это пока не вле-
чет за собой сокращения масштабов их применения. Евросоюз охот-
но прибегает к санкциям. Использование этого инструмента во мно-
гих случаях проще согласовать, чем некие оперативные действия,
связанные не с теоретической упущенной выгодой (как в случае с
санкциями), а с реальными расходами, которые имеют свойство по-

                               88


стоянно расти. Объектом санкций ЕС являются около 30 стран, а
также отдельные лица (такие, как подозреваемые Международным
трибуналом по бывшей Югославии) и организации (террористиче-
ского характера) 16 . Содержание санкций может варьироваться от
запрета на въезд на территорию ЕС для лиц, деятельность которых
Евросоюз рассматривает как преступную, до ограничения экспорта
из страны-объекта санкций17 . Наложение санкций во всех случаях
так или иначе связано с недовольством ЕС соблюдением прав чело-
века и демократических стандартов в третьей стране или с ролью
страны в эскалации международной напряженности. Основное сущ-
ностное противоречие санкций как инструмента заключается как раз
в том, что они используются в отношении недемократических режи-
мов, которые располагают всеми необходимыми рычагами, чтобы
переложить груз санкций на население, а ответственность за их тя-
жесть – на инициаторов санкций. Результатом санкций может стать
усиление автаркических тенденций, не способствующих решению
беспокоящих ЕС проблем. Даже адресные санкции, направленные
против высших чиновников третьей страны, скорее способствуют
созданию в стране-объекте санкций атмосферы «осажденной крепо-
сти», чем её демократизации.
    В последнее время Евросоюз всё чаще не ограничивается кос-
венными мерами воздействия на кризисы, а инициирует операции, в
ходе которых представители ЕС своей ежедневной работой в зоне
конфликта должны способствовать улучшению ситуации там. Такие
операции обычно относят к области ЕПБО. Это связано с положе-
ниями Договора о ЕС, в котором в качестве задач ЕПБО определены
так называемые «Петерсбергские задачи», впервые сформулирован-
ные Западноевропейским союзом в 1992 г.: гуманитарные и спаса-
тельные операции, поддержание мира и урегулирование кризисов, в
том числе миротворчество18. Не все из операций ЕС связаны с уча-
стием вооруженных сил, но все имеют то или иное отношение к во-
просам безопасности.
    Осуществляемые в настоящее время операции ЕС можно разде-
лить на консультативные, пограничные, полицейские и операции по
поддержанию мира19. Целый ряд миссий ЕС уже завершен20, но в
настоящей статье будут рассмотрены только текущие операции.
    Органы ЕС не используют определение «консультативные опе-
рации», но характер целого ряда осуществляемых ЕС миссий позво-
ляет говорить о справедливости такого термина. Консультативные

                                89


операции направлены на оказание третьей стране консультативной
помощи при участии экспертов ЕС. В 2008 г. ЕС осуществляет четы-
ре таких операции. Две из них (в Ираке и в автономном крае Косово)
направлены на содействие установлению законности (“rule of law”),
другие две (в Демократической Республике Конго и в Гвинее-Бисау)
– на содействие реформам структур безопасности (“security sector”).
Цели операции определяют и её организационные особенности. Так,
содействие реформам структур безопасности предполагает взаимо-
действие с центральными властями страны в разработке реформ,
приближающих вооруженные силы и службы безопасности страны к
современным демократическим стандартам. Поэтому в обоих случа-
ях проведения подобных операций персонал миссий ЕС ограничива-
ется числом от пятнадцати до сорока человек. Содействие установ-
лению законности, в свою очередь, подразумевает взаимодействие с
законодательной, судебной и исполнительной властями государства.
В задачи миссии также может входить обучение местного персонала,
который должен на практике обеспечивать соблюдение необходи-
мых стандартов на всей территории страны (именно в этом заключа-
ется основной смысл иракской операции ЕС). Соответственно, мис-
сиям ЕС, перед которыми стоят такие цели, требуется заметно боль-
ший личный состав – около 70 человек. Евросоюз старается не под-
вергать задействованные силы излишней опасности. Подавляющая
часть сотрудников иракской миссии, обеспечивающая обучение
иракцев, располагается в Брюсселе.
    Случаи Ирака и Косово показывают, что проведение антикри-
зисной операции может становиться для ЕС способом выхода из
собственных политических кризисов, порождаемых противоречиями
между странами-членами. Начало в 2003 г. войны в Ираке вызвало
острые разногласия между странами Евросоюза. Провозглашение
автономным краем Косово независимости от Сербии также было по-
разному воспринято странами ЕС. Тем не менее, все члены Союза
сошлись во мнении о необходимости помочь фактическим властям в
этих зонах конфликтов нормализовать ситуацию. При этом то, что
является компромиссом для самих стран-членов ЕС, может усили-
вать их противоречия с третьими странами. Так, операция ЕС в крае
Косово, несмотря на свой ограниченный консультативный характер,
вызвала резкое неприятие со стороны российского Министерства
иностранных дел, как способствующая закреплению непризнанной
независимости края21.

                               90


    Пограничные операции ЕС занимают промежуточное положение
между консультативными и полицейскими. С одной стороны, они
проводятся в целях обеспечения пограничных служб третьих стран
консультативной поддержкой. С другой стороны, пограничные опе-
рации связаны с борьбой с трансграничной преступностью и мони-
торингом ситуации в пограничной зоне, то есть вносят непосредст-
венный вклад в охрану порядка. В настоящее время ЕС осуществляет
две пограничные операции. Одна из них – на пропускном пункте
Рафах, единственном официальном канале перемещения людей ме-
жду Египтом и сектором Газа, находится в замороженном состоянии
в связи с отказом ЕС и Израиля признавать установившуюся в секто-
ре власть движения Хамас и с закрытием самого пропускного пункта.
Миссия, тем не менее, по-видимому, будет продлеваться в надежде
на изменение политической ситуации22. Численность персонала ЕС,
в настоящее время располагающегося на израильской территории, в
сложившейся ситуации сокращена с 70-ти до 36-ти человек. Вторая
операция проводится на украино-молдавской границе. Здесь ЕС за-
интересован в пресечении контрабандных потоков, интенсификации
которых способствует неопределенный статус Приднестровья, не
позволяющий контролировать границу силами молдавских служб.
Эта операция осуществляется силами двухсот человек.
    Обе пограничные операции направлены скорее не на урегулиро-
вание существующих региональных конфликтов, а на борьбу с их
последствиями, осложняющими обстановку в пограничных областях.
Тем самым операции должны способствовать созданию минимально
необходимых условий для развития мирного процесса. На практике
влияние операций этого типа на урегулирование кризисов пока ми-
нимально.
    Полицейские операции направлены на оказание поддержки ме-
стным полицейским силам в зонах нестабильности, в том числе по-
средством осуществления оперативных мероприятий непосредст-
венно силами ЕС. Осуществляются четыре полицейские операции –
в Боснии и Герцеговине, Демократической Республике Конго, Пале-
стинской автономии и в Афганистане. Характер операций зависит от
состояния полицейских служб страны пребывания. В ДРК и в Пале-
стине ЕС главным образом консультирует действующие органы по-
лиции, способствуя их оснащению и соблюдению ими основных
стандартов правоохранительной работы. Соответственно, по числен-
ности персонала (30–40 человек) эти операции приближаются к кон-

                                91



    
Яндекс цитирования Яндекс.Метрика